中美政府绩效审计比较：基于案例的视角
近年来，中华人民共和国审计署对开展绩效审计十分重视，为了积极推动绩效审计的开展，《审计署2003至 2007年审计工作发展规划》中明确指出：“实现财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一牛左右。”时至今日，时间已经过半，我国政府绩效审计现状如何，与先进国家相比存在哪些差距，还有哪些需要完善或改进的 问题 ？本文拟通过对中美两国政府审计机关执行的部分绩效审计案例的比较 分析 ，探讨上述问题，以期对我国政府绩效审计工作有所裨益。
一、美国政府绩效审计
美国最高审计机关GAO在绩效审计方面一直走在世界的前列，其经验对其他国家的审计机关开展绩效审计 影响 巨大。2004财政年度，美国共进行了66个绩效审计项目，以下是我们从中筛选的三个典型案例。
（一）美国政府 电子 化项目
审计人员在管理者和资金合作机构那里获得详细的资金数据和支持性文件，分析后与一些机构的官员进行了讨论，并且从机构官员那里获得有关差异的解释。
审计人员在判断合作机构投入的及时性时，采用的是比较财政年度要求的时间与管理者和资金合作机构签署的正式谅解备；忘录和机构间协议的日期。他们同日寸从机构官员那里获得资金在财政年度投入迟缓的主要原因。
4，审计建议。为了避免错误并更好地帮助管理机构获得资金以支持政府电子化动议，审计人员建议OMB的主任应采取措施以使OMB对合作机构的预算指南能正确地反映每个动议的资金计划。
5.对审计建议的反馈。审计人员从OMB政府电子化办公室代表那里获得了本报告的口头评论，这些代表一般同意报告 内容 和建议以及提供的技术评论。
（二）合同管理一空军应该在购买空中预警与控制系统（AWACS）时作出改进；
2.审计缘由和审计目标。2003年3月，GAO收到一份认定，说空军在购买AWACS备件时向波音公司进行了过多的支付。GAO要识别备件的价格增长情况并且确定空军是否获得并评价了充分的信息以保证价格是公平合理的，同时GAO也考察在采购备件的竞争程度。
3.范围和方法。审计人员复核了空军的合同文件，并和空军中涉及每项交易的成员进行了讨论，包括订约官员、谈判者以及价格分析师。考虑到通货膨胀因素，审计人员对飞机备件价格进行了调整。
为了决定空军订约官员是否获得并评价了足够信息以保证波音公司的价格是公平合理的，同时也为了确定在购买备件时的竞争程度，审计人员与国防部合同管理局（DCMA）代表进行了讨论，并且获得了由DCMA和国防部合同审计局（DCAA）准备的报告和分析。审计人员复核了空军合同文件，和涉及购买备件的订约官员、谈判者和价格分析师进行了讨论，同波音公司的代表进行讨论并参观了波音的生产设施。
审计人员在2003年8月到2004年12月间根据公认政府审计准则进行了复核。
4.审计结果。审计人员发现空军订约官员没有获得和评价适当的价格信息，而这是在购买备件时获得公平合理价格的基础。而且空军没有充分考虑国防部合同审汁局（DCAA）和国防部合同管理局（DCMA）对这些购买的分析，这些分析显示更低的价格才是合适的。相反，订约官员依靠波音的判断分析来支持波音建议的价格。
在认定中提及的对备件的购买都没有通过竞争进厅。根据空军文件，波音是这些备件的唯一提供者。然而DCMA的分析建议副翼的购买可以是竞争性的 .
（三）财政管理——在满足《不适当付款信息》法案要求对面临的挑战
2.GAO审计的缘由。2004财政年度是联邦机构应《2002不适当付款信息法案》（1PIA）要求报告不适当付款信息的第一年。在过去几年中增加的报告范围显示，在联邦机构中不适当付款是一个重要且广泛存在的问题。因为众议院对不适当付款问题的关注，要求GAO报告机构在易于进行重大不适当付款的方案和活动方面执行评估要求的程度以及由机构估计的每年的不适当付款额。
3.范围和方法。审计人员复核了对于美国合并财政报表重要的35个机构中的29个机构2004财政年度的绩效责任报告，以获得关于法案以及相关的管理与预算制度的执行情况。又复核了相关的机构文件，包括战略计划、机构。业绩计划和报告、机构审计·报告以及机构方案合作者的报告等。审计人员完成了2004财政年度70个关键项目的复核，并和机构取得联系搞清楚回复、要求的额外信息并且更新最初的回复。审计工作的依据是美国公认政府审计准则。
4.审计结果。作为对新的IPIA要求的遵守，联邦机构总体上在识别易于进行的不适当付款方面取得了进步。在收到报告的29个中有23个对所有的方案和行动进行了风险评估。但尽管有新法案强调的对不适当付款的报告要求，仍有一些机构没有对所有方案进行风险评估。
政府的不适当付款的数量仍然未知，除了没有评估所有的项目外，机构并没有准备他们所认定的所有敏感项目的重大不适当付款数额。
5.结论。衡量不适当付款以及设计和实施行动以减少或消除它们是不容易的任务。政府降低不适当付款，努力的最终成功，部分地取决于各联邦机构持续的勤奋和对完全遵守法案和相关OMB指南的承诺。每个机构、政府、国会对实施法案的认识将决定总体的效果和机构降低不适当付款的水平，并且保证联邦资金有效的使用和用于预期的目的。
6.建议，建议政府管理预算办公室（OMB）主任：（1）
要求那些没有遵守IPIA要求的机构或没有对所有方案和活动进行风险评估的机构设立时间框架，并且识别在履行风险评估和满足报告要求时需要的资源；（2）建立一个计划以向那些没有执行风险评估或没有满足报告要求的机构提供资源；（3）作为程序的一部分，考虑对于任何 OMB认为没有遵守IPIA要求严重的或落后的机构建立惩罚措施的可行性。
二、我国政府绩效审计
尽管我国目前绩效审计在政府审计总量中所占比重较小，但是在一些经济发展较快的地区，如广东省深圳市、山东省青岛市等，地方政府审计机关已经开始积极地探索我国政府绩效审计的道路，实施了一些有代表性的审计项目，取得了良好的经济效益和 社会 效益，以下是我们选取三个典型案例。
（一）深圳市卫生系统医疗设备采购及☂大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计，…
对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。
5.报告结果。被审计单位认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作；市人大预算委员会对审计局的绩效审计工作给予厂充分肯定。
（二）青岛市污水处理厂及其配套工程效益审计
1.选择项目。该污水处理厂及其配套项目是青岛市完善城市排污系统的重要组成部分，是1997年市政府重点办好的15件实事之一。该项目概算总投资1.74亿元，资金来源主要由国债专项和财政投资两部分组成。
2.审计目标。从项目建设的“经济性、效率性、效果性”三个方面，对项目的投资效益做出客观评价，分析投资、预算管理体制中存在的缺陷，并提出改进建议，提高资源利用率，提高投资效益。
3.审计标准。审计标准的来源主要包括：国家产业政策和行业规划、土地管理、环境保护、资金使用、项目审批等方面的法规和政策；国家审计准则；行业主管部门制订的工程定额及施工规范；被审计单位财务、工程管理执行和程序手册；项目可行性研究报告概算、计划批复文件及审查意见；工程设计资料、批复文件及审查意见等；评价项目效果的指标是评价海水水质污染状况的四个主要污染指标。
4.审计 方法 。除常用的审计方法外，大量使用询问、统计 分析 、访谈等许多方法。比如调查时，发现某总进水闸门和溢流口之间设计不当，导致差不多每隔一个月就要发生污水溢流。
（三）威海市威海公园项目绩效审计
在2003年年初，威海市审计局将威海公园投资效益审计列入了审计计划，对参建单位建设资金使用情况和 2000至2002年度财务收支进行了审计，对项目的组织管理和建成后带来的经济效益、环境效益、社会效益进行调查。
三、中美政府绩效审计的差异分析 ☹
美国是世界上开展政府绩效审计比较早的国家，在 理论 研究、审计规范和实务方面都已经比较成熟， 中国 政府绩效审计刚刚起步。分析以上审计案例可以发现，中美两国在政府绩效审计实践方面主要存在以下差异：
（一）选择项目方面。美国最高审计机关GAO选择绩效审计的范围非常广泛，具有计划性和经常性特点。在2004财政年度所选的审计项目中，包括了三个方面：人们的福利与财务安全、安全威胁的变化与全球化挑战和转变联邦政府职能。我国审计机关选择项目范围比较狭窄，过于注重项目的代表性、影响力，缺少计划性和经常性，属于被动的反应型审汁，主要集中，在公共工程和专项资金方面。
（二）确定审计目标和 内容 方面，美国每个项口确定的审计目标和内容比较唯一、具体、针对性强，而且主要是评价相关单位内部控制制度或程序的恰当性，一般不包括财政、财务收支合法性目标。我国绩效审计每个项目的目标比较抽象、也比较多。既有财政财务收支台规性方面的目标，又包括效益性目标，而效益性目标又包括经济效益、社会效益、环境效益等方面，因此，不易于操作。
（三）确定审计标准方面。美国绩效审计标准也包括采用预算、计划等标准，但是，由于审计比较成熟，各个项目的评价标准比较明确。由于我国绩效审计在探索阶段，在确定评价标准方面难度比较大，审计人员往往需要和被审计单位进行充分地沟通、协ห商。
（四）建议与措施。美国绩效审计报告中的审计建议比较具体，具有很强的可操作性；被审计人等相关各方对审计中发现的问题和审计建议的反映在报告中叙述的比较详细。
我国许多绩效审计报告的建议比较概括、抽象，可操作性不强，尤其是对相关单位的反应的描述更是简单，往往用“采取丁一定的整改措施”或“提出了整改措施”等模糊语言一笔带过。
四、对我国开展政府绩效审计的建议
尽管我国政府绩效审计刚刚起步，但是已经取得了一定的成效，并为进一步开展绩效审计积累了初步的经验，形成了一定的审计程序。根据我国政府绩效审计实践，借鉴国外绩效审计经验，我们提出以下建议：
（一）政府公共工程项目和专项资♥金可能是我国政府绩效审计的合适的切入点。本文选取的我国三个政府绩效审计的案例和关于我国开展政府绩效审计的统计表明：我国政府绩效审计的选择基本上集中在政府公共工程项目或专项资金项目上。形成这样的状况，可能的原因主要是：一是我们刚刚开始尝试这种审计形式，缺乏足够的绩效审计经验，公共工程和专项资金的绩效评价相对比较容易；二是它们有一定的代表性、重要性和影响力。当前，在我国政府审计资源有限，通过选择具有典型意义的政府投资项目或政府专项资金开展绩效审计是我国政府绩效审计走向完善和成熟的必由之路。我国今后仍应该把公共工程和专项资金作为绩效审计的重点。与此同时积极尝试开展单位或部门绩效审计以及财政收支的全面绩效审计。
（二）在开展延伸性绩效审计的基础上，积极探索单一目标的绩效审计。从已经公布的典型绩效审计案例看，都是在检查财政财务收支真实性和合法性的基础上， 评价项目的经济性、效率性和效果性。从根本上说，这是一种多目标的审计，或者说是从合法性审计延伸到绩效审计，还不是专门的绩效审计，因此，我们应该在此基础上，进一步开展单一目标的绩效审计，以便于绩效审计更加深入的开展。
（三）采用灵活多样的审计标准。选择评价标准是绩效审计中的关键，其恰当与否直接关系到审计结论的正确性。从案例中可以看出，中国绩效审计存在着各种不同的审计标准。多数项目制订的评价标准主要 参考 与项目相关的国家产业政策、行业规划、环境保护、资金使用、项目审批等方面的法规和政策；行业主管部门制订的工程定额及施工规范；被审计单位财务、工程管理执行和程序手册；项目可行性研究报告、计划批复文件及审查意见；工程设计资料、批复文件及审查意见、同类项目的先进性指标或平均指标等。国外的实践也证明，审计标准应该是多样化的，比如：有关的计划、相关案例和相关法案的要求等。
（五）及时 总结 经验，形成指导性规范
