浅析新一轮国有企业改革对财务管理的影响
摘要：十八届三中全会对国有企业改革进行了新一轮的部署，其中，降卐低国有资本比例、允许非公有制资本交叉持股、发展混合所有制经济将是未来国有企业改革的方向。一系列改革举措不仅对国有企业产权、制度产生重大影响，也对未来国有企业的财务管理提出了新的要求。目前《财政部关于加强企业财务管理的指导意见》正在酝酿出台。为保证国有企业改革的顺利开展，更应深入了解国企改革动向，及时调整财务管理流程，以适应国有企业改革和发展的需要。
关键词：新一轮国有企业改革；资本运营；混合所有制；财务管理
一、国有企业改革的背景
经过上一轮国有企业改革，国有企业走上市场化道路，大部分已建立现代化制度，改革成效较为显著，十八届三中全会也对国有企业的市场化改造也进行了充分的肯定。然而，国有企业改革也给市场经济的全面发展和科学发展也带来了一些消极的影响，一是国有资产占比过高，社会资源逐渐向国有企业聚集，相比于其他企业，国有企业得到更多的资金支持和政府扶持，非公有资本发展空间受到挤压。二是行政干预过多，国有企业虽然独立经营，但政府插手企业经营管理，不利于企业市场化竞争和持续性发展。三是政府部门重视资产管理而忽视资本运营管理，不利于现代企业制度的建立和发展，不利于企业的国际竞争力的提升。
二、国有企业改革的布局
十八届三中全会关于全面深化改革进行了战略部署，其中，对国有企业改革提出了重要指示。允许国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，发展成为混合所有制经济。组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。政府与企业的关系，由原来的“国资委――国有企业”两个层级转变为“国资委――国有资本运营（投资）公司――国有企业”三个层级，政府不直接参与企业经营，而通过管好资本的方式，实现国有资本的保值增值，推进国有企业的良性发展。2014年7月，国资委公布4项国企改革首批试点企业名单，其中：中粮集团及国家开发投资公司，成为国有资本投资公司改组试点；而混合所有制经济改革则由中国建筑材料集团及中国医药集团总公司作为试点。这意味着国资国企改革迈出实质性步伐。作为当前经济体制改革的重头戏，国企改革整体深入推进正在进行中。
三、国有企业改革对财务管理的影响
国有企业改革势在必行，国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。自然垄断行业国有资本继续控股经营，同时要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。改革不仅对国有企业产权制度、治理结构产♚生影响，更对国有企业财务管理提出了新的要求。原有的国有企业财务管理的理论、方式方法都是在传统国有资本控股的基础上形成的，主要是基于服务于企业和行业本身的经营目标与社会使命。新一轮国企改革之后，加强国有企业财务管理，对于政府、还是对于国有企业本身而言，都是一个越来越重要的课题。尤其是对已经发展到一定阶段的国有企业而言，财务管理重要性将日益突出。基于国有企业改革所必须进行的功能重新区分，财务管理也应该及时调整。笔者认为新一轮国企改革对财务管理的影响，主要体现在以下几个方面：
（一）从财务总监委派转变为市场化选聘
职业经理人制度是现代企业的需求，只有将所有权和经营权分离，才能保持经营的独立性和专业化，提高经营管理效率。然而，部分地方政府为防止国有资产流失，由国有资产监督管理机构任命主要负责人的同时，派驻财务总监到国有企业，委派人员身负行政级别，需要同时兼顾企业经营效益和国有资产保值等问题，行政包袱重，缺乏独立性。财务总监委派制，具有鲜明时代特征，在传统国有企业中，可以加强对国有资产的管理和监督。然而，在混合所有制下，出资者不仅仅是国有资本，还有其他非公有资本。加强市场化选聘，引进职业经理人，更加适合混合所有制企业的需求，让职业经理人不仅为国家、政府负责，更要为所有股东负责。传统国有企业中，财务总监基本上都身担行政级别，缺乏科学的考核机制、更谈不上淘汰机制。新一轮改革浪潮中，国有企业将完♥善考核和淘汰机制，财务总监能上能下，能进能出，有利于激励财务总监本身，更能帮助企业塑造一支更具有战斗力的财务团队，对于提高财务管理能力、促进企业运营管理有着重要推动作用。
（二）从财务控制转变为财务监督
上一轮国有企业改革后，国有企业形成了管人、管事、管资产的管理体制，将控制权牢牢掌握在政府手中。政府干预企业经营，无论盈亏，都有政府在背后支持，使国有企业缺乏进取的动力，也形成了“规模为主”的价值取向。相对于现金流和利润水平，他们更关注的是营业规模，由此带来的盲目扩大生产、恶性竞争、资源浪费的现象越来越严重。追求规模，忽视社会效益、经营绩效和投资回报，也导致社会矛盾加剧、经营绩效不佳和资金周转不灵等问题的产生。在地方政府的干预下，部分国有企业还需要履行政治使命，通过并购重组等方式接手经营不善的地方企业，加重国有企业的负担。据《中国会计报》报道，2014年1-4月，我国近三分之一的国有企业亏损。因涉及到解决就业、银行贷款、支撑地方经济等一系列问题，国有企业不能正常关停。体制僵化、管理松懈、拍脑袋决策问题制约了国有企业的发展。
新一轮国有企业改革主张国家和政府退出企业经营管理，由原来的“管人、管事、管资产”转变为“管资本”，以出资人的身份，行使监督的权利。最明显的变化，将由原来的财务控制，转变为财务监督，用投资回报率、资产增长率、资产周转率、经营现金流量等多维度指标评价企业的经营情况。通过放权的方式，增强了国有企业自主经营的灵活性，让其真正参与到激烈的市场竞争当中。改革后的国有企业，财务指标将构成其多维度评价体系，综合考核企业的经营情况和盈利水平。
（三）从粗放式预算编制转变为全面预算管理 随着反腐力度的进一步加大，国有企业预算及资金使用情况越来越成为社会关注的焦点。然而，目前国有企业在预算管理的过程中主要存在以下问题：
1.部分国有企业预算管理的基础较为薄弱。没有建立系统的预算编制机制，在编制预算的过程中，缺乏与企业各个部门，特别是业务部门的配合。大部分国有企业的预算不能反映企业实际经营情况和真实财务状况；
2.预算编制方法较为粗放，指标设定不科学。编制方法或参照往年数据“依葫芦画瓢”，或根据摊派指标进行设定。预算指标要么多年一成不变。要么只设定框架式的总体指标，预算可操作性差。
3.缺乏后续的跟踪和及时地调整。预算指标确定后，没有及时跟踪后续经营情况，对于偏离较大的预算数据没有及时修正；
4.缺乏有效的问责机制。预算编制若没有跟绩效考核挂钩，则容易导致调节利润、盲目投资、超额支出、缺乏激励等一系列问题的出现。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”，据此，国有企业的预算公开也将是未来的一个改革方向。不涉及商业秘密的预算信息公开，特别是“三公经费”使用情况的公布，促使国有企业接受内部员工、外部单位的共同监督。预算的准确性、合理性、有效性将受到全方位的审视。因此，运用行之有效的预算编制方法将显得尤为重要。全面预算管理能够帮助国有企业从总体战略目标出发，以各单位、各部门为基本单元，按照各单位实际情况编制不同形式的专业预算。再根据上报的预算数据，谨慎分析其合理性、可行性，对于盲目预估予以纠正。预算确定后，将预算指标层层下达，落实执行情况。强化了事中监督，对于预算超支、预算偏离等情况，让相关单位提出合理理由，经集团预算管理部门审核方可执行。加强了事后考核，将预算指标的准确性和完成度纳入绩效考核的评估范围内。全面预算管理的落实执行，将会成为国有企业财务管理重要工作。
（四）从债务筹资到多元筹资
在众多筹资方式中，国有企业对债务筹资依赖性较大，银行借款、发行债券为其主要筹资手段。国有企业的国资背景使其与各大商业银行建立了良好的合作关系，更容易从银行获得信用额度和商业贷款，在财务费用方面，也更有议价能力。然而，一味地依靠债务筹资，将会提高企业的偿债风险，当企业资金周转困难时，容易造成财务危机。部分地方性国企由于过度负债、经营不善，已经处于长期亏损状态，却因涉及到巨额的银行贷款，无法轻易关停。在筹资的过程中，应重点考虑资本结构的合理性。
新一轮的国有企业改革，“鼓励非公有制轻✪易参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”，意味着国有企业的资金来源将得以拓宽，除了国有资本的投入、银行贷款的发放，更允许民营企业、外资企业、创投风投基金、私募基金等非公有资本的进入。多元化的筹资方式，有助于帮助国有企业优化资本结构，降低偿债风险。同时，多元股东的相互制衡，也有利于规范企业的内部控制。
（五）从有税无利转变为合理的利润分配
国家作为出资人，理应享受权益部分的利润分配。在满足资本保全和资本积累的前提下，强调对剩余利润的诉求，合理合法。可以预见，新一轮国有企业改革对国有企业利润分配将会有重大的改革，国家参与分红将是未来改革的重点。在确定国有企业上缴公共财政比例时，不应采用一刀切的方式。对于垄断性企业，可以适当提高上缴比例；对于ฆ竞争性企业，建议根据行业平均获利情况，确定上缴比例；对于政策性企业，可适当放宽对上缴比例的要求。参与利润分配是末端控制，企业经营管理情况决定了可供分配利润水平。只有在前端加以规范，才能防止利润操纵和恶意亏损。
四、结语
国企改革已经拉开序幕，新一轮改革对国有企业而言，既是一种挑战，也是一种机遇。将加强企业财务管理作为深化国企改革的切入点，国有企业才能成功转型以应对日趋激烈的市场竞争和日新月异的社会变革。对于财务管理来说，也应随国有企业改革的持续深入，及时调整并完善。
