中美国家创新战略演变与核心内容比较研究

摘 要：2016年5月，中国政府发布《国家创新驱动发展战略纲要》，此前的2015年10月，美国政府发布《美国创新战略》，这是中美两国关于各自国家创新部署的纲领性文献。比较研究中美两国创新战略的演变历程和核心内容，对中国实施创新驱动发展战略、建设创新型国家有重要的启示意义：《国家创新驱动发展战略纲要》应与《中国制造2025》等规划同步协调实施；要将先进农业技术和环保科技放在突出重要的位置，保证粮食安全；要完善和改革教育体制，建立与《国家创新驱动发展战略纲要》相匹配的先进教育体系；要技术创新与制度创新并举，构建先进的创新文化。

关键词：创新战略；创新驱动；创新型国家；国家创新体系；创新文化；创新联盟；技术创新

中图分类号：F204；F064.2 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2016）05-0071-10

一、引言

2016年5月，中国政府发布《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简称《纲要》），这是在全球新一轮科技革命铺开、产业革命兴起、新兴技术和颠覆性技术不断出现、世界竞争格局正在重塑的大背景下提出的，是中国关于国家创新战略的纲领性文献。此前的2015年10月，美国国家经济委员会（National Economic Council，NEC）和美国科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，STPO）发布了新版《美国创新战略》（以下简称《战略》），为美国设计了新的创新政策，旨在进一步促进经济增长，给美国带来更多利益，让美国人民共享未来繁荣。

美国是世界科技强国，从20世纪80年代起，美国即开始实施国家创新战略。美国的创新战略一直受到中国学者们的关注。张换兆和林娴岚（2011）研究了美国创新战略的三个阶段，认为中国应借鉴学习美国，制定创新战略，通过科技创新促进经济社会发展。左世全（2012）分析了美国先进制造业国家战略计划的战略意图，认为这是美国的再工业化之路，中国应该升级制造业，提升国家制造业国际竞争力。徐坡岭和刘畅（2015）研究了创新型国家的内涵及其理论发展阶段，认为建设创新型国家是当今世界大国全球竞争的最重要战略；他们运用随机前沿分析方法对中、美、俄三国建设创新型国家的技术效率进行了测度，发现三国在创新战略实施进程中具有不同的技术效率，且至最优前沿的距离也存在差异，原因是三国经济发展阶段不同，所处的国际竞争地位和国际分工环节也不相同；他们认为中国仍需要充分利用“干中学”模式，逐步完成研发型创新发展战略对效仿型创新发展战略的替代。单寅（2016）分析了美国最新版本国家创新战略的框架和主要内容，认为美国新战略中重点发展的产业都与美国的信息通信产业高度相关，新战略的实施将直接使与信息有关的各类前沿科技获益。

中国高度重视科技立国、科技兴国。早在2006年1月，中国召开的全国科学技术大会推出了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》，提出要进行自主创新，建设创新型国家。此后，许多学者开始关注中国的创新问题。李喜先（2014）研究了中国创新思想流变，梳理了中国近10年关于创新的学术思想、学术观点、学术著作，讨论了元创新和创新“递进原理”，并研究了创新的战略思想，认为知识结构的不断完善是人类进步的标志，知识创新的源头是理性进步。李平和蔡跃洲（2014）回顾了新中国成立后60多年里中国重大科技规划的演化历史，在总结中国国家创新体系构建和完善的历程基础上认为，中国现阶段特别需要科技进步和技术创新的支撑，需要通过顶层设计构建国家创新体系，不断提高国家创新能力，支撑经济社会的可持续发展。李万等（2014）总结了创新3.0 范式的演变与实践探索过程，认为新一代创新范式本质是创新生态系统，因此，中国在创新驱动发展战略下要建设世界顶级创新生态系统。

中美两国创新战略一直备受学术界关注，二者提出的背景、战略的框架、重点方向和目标也值得研究。2016年5月《纲要》颁布后，中国科技部部长万钢、副部长王志刚即对《纲要》进行了解读，引起学界的重视。这些都对本文的创作有重要的借鉴意义。与前述研究不同的是，本文重点比较讨论中美两国国家创新战略的演化过程、核心内容，进而分析美国创新战略对中国实施《纲要》、建设创新型国家的启示。

二、中美国家创新战略的演变比较

美国的国家创新战略始于20世纪的90年代初。当时日本、欧洲经济迅速崛起或恢复，给美国带来巨大压力。为应对国际国内挑战，美国发起了产业技术革命，加大固定资本和研发项目的投入，有针对性、有目标地实施了一系列行动。1991年，美国出台《国家关键技术》，以此为标志拉开了❥美国创新战略行动的序幕。此后，美国以制造业振兴、高科技产业发展为突破口，推出了《信息高速公路计划》《科学与国家利益》《技术与国家利益》《塑造21 世纪的科学和技术》等一系列创新战略规划，全力推动美国创新型国家的建设。

面对全球的科技革命和产业革命，中国也高度重视科学技术的发展，强调科学技术对社会经济发展的支撑作用。1995年5月，中国召开全国科学技术大会，随后颁布的《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》，首次提出了科教兴国战略，决定从教育入手，把科技和教育摆在国家突出重要的位置，努力提高国家的科学技术实力，不断推进科学技术向生产力的转化。此后，中国政府又先后颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006―2020年）》《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》《工业转型升级规划（2011―2015年）》等，这些规划、意见等可视为中国建设创新型国家的具体行动方案。

梳理中美两国发布的有关创新的法规、法案、规划等，可以较清楚地勾画出两国创新战略的演变过程（见表1）。

1.美国创新战略的形成和演变可分为三个阶段

第一阶段是美国创新战略实践阶段（20世纪的90年代）。这一时期美国从人才培养入手，注重新知识的创造，通过加大研发投入，提高科技水平，实现了美国经济连续10年的增长，成就了美国历史上的“新经济”繁荣。 第二阶段是美国创新战略推进阶段（2000―2007年）。进入新世纪后，美国经济陷入衰退期，财政巨额赤字、周期性矛盾加剧，信息、航空、保险、金融、旅游等优势产业也深受冲击。为摆脱困境，美国在2005年12月和2006年2月，先后出台了《站在风暴之上：为了辉煌的经济未来而激活调动美国》和《美国竞争力计划――在创新中领导世界》，提出要在基础研究、人才、创造力等方面全面领先世界，对研发科技活动的税收减免永久化，通过创新大幅提高国家竞争力，领导世界。

第三阶段是美国创新战略全面实施取得重大成就的阶段（2008年至今）。2008年，次贷危机引发了全球性金融危机，奥巴马政府由此意识到，仅靠市场不可能保持经济长期增长，科学技术和创新基础设施才是经济持续增长的保证。为尽快摆脱金融危机的阴影，2009年9月，美国政府发布了《美国创新战略――推动可持续增长和高质量就业》，提出要加大对创新基本要素的投资，推动市场竞争，激励有效创业，促进国家在优先领域取得突破。后又在2011年1月发布了《美国创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》，对美国政府采取的所有创新举措进行了系统归纳，并对美国未来科技发展做出了战略规划和部署，将创新的重心转移到促进经济增长与繁荣上来，以创新“赢得未来”，这是美国创新战略的修订版。2015年1✄0月，美国政府再度发布了最新版的创新战略，这是美国第三次发布关于支持创新的国家级战略性文件，是创新战略的升级版，显示出美国政府对创新前所未有的高度重视和巨大决心。

2.中国创新战略的形成可分为两个阶段

第一阶段是1995―2011年。1995年5月，中国出台了《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》（以下简称《决定》）。《决定》认为，技术创新是企业科技进步的源泉，是现代产业发展的动力；《决定》强调社会主义现代化建设的中心是经济，关键是科学技术，基础是教育，要实施科教兴国战略，实现科技生产力的新解放和大发展；要引进先进国家的核心技术或关键技术，强化技术研发和创新，不断提高自主研发能力，真正使国家民族工业的发展建立在以自主创新为主的基础上。这可视为中国国家创新战略的源起。以后，中国又于2006年2月发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006―2020年）》，再次强调要认真学习和充分借鉴人类一切优秀文明成果，切实提高国家自主创新能力，至2020年，创造出一批在世界具有重大影响的科学技术成果，使中国迈入创新型国家行列，为中国成为全球科技强国打下基础。2006年3月，中国政府又发布了《全民科学素质行动计划纲要（2006―2010―2020年）》，认为公民科学素质建设是坚持走中国特色的自主创新道路、建设创新型国家的一项基础性社会工作，是实施科教兴国战略的前提；计划在2020年，建立起比较系统完善的公民素质培养和监测体系，通过基础设施、条件保障等措施，使全体国民科学素质在整体上有较大幅度的提高，具备世界主要发达国家21世纪初的水平。及至2007年10月，中共十七大召开，会议的报告中再次对国家创新战略进行了明确阐释，将建设创新型国家、提高自主创新能力确定为国家发展战略的核心，并强调要充分利用国际科技资源，支持基础研究、前沿技术研究，营造鼓励创新的环境，加快建设国家创新体系。

第二阶段是中共十八大以后。2013年11月，党的十八届三中全会召开，决定要深化科技体制改革，实施创新驱动发展战略，建设创新型国家；会议确立了今后一个时期改革的重点领域和环节，提出要加强协同创新，深入实施国家技术创新工程，全力推进企业技术创新，提高国家创新体系的整体效能。2016年5月，中国科技创新大会召开，强调要强化战略导向，夯实科技基础，弘扬创新精神，构建充满活力的科技管理和运行机制，破解创新发展科技难题，实现原始创新突破，在重要科技领域跻身世界领先行列。随后发布的《国家创新驱动发展战略纲要》明确了实施创新驱动发展战略的指导思想、总体要求、战略任务、保障措施；并提出中国要分三步走：2020年进入创新型国家，2030年跻身创新型国家前列，2050年建成世界科技创新强国。

3.美国较早地实施了创新战略，且多以具体计划和法案形式推行；而中国创新战略的源起要晚于美国，一些创新战略思想体现在政府的会议报告中

美国自1990年代初启动国家创新战略，密集出台了一些具体行动计划，除表1中所列示的《国家关键技术》《信息公路计划》等外，还有《技术促进经济增长》（1993）、《面向可持续发展的未来的技术》（1994）、《为了国家利益发展科学》（1994）、《通向可持续发展未来的桥梁：国家环境技术战略》（1995）、《国家安全科学技术战略》（1995）、《为了国家利益发展技术》（1996）、《美国国务院全体职员科学与技术备忘录》（2000）、《2009 年美国恢复和再投资法案》（2009）、《横向并购指南》（2010）等。在政府的引导下，美国致力于建立一流的科研基础设施，吸引全世界最优秀人才，培养最优秀的科学家和工程师，保持世界领先地位；政府同企业分担新技术开发风险和成本，建设以高新技术特别是信息技术为基础的国家基础设施。这些具体的行动计划保证了美国创新战略的落地实践。

中国创新战略的源起要晚于美国，出台的相关行动计划或实施细则也相对较少，有些战略思想是体现在政府会议的报告中的。中国经过30多年的高速发展，一直是呈数量扩张的外延式增长，经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，人口、资源、环境压力不断增大。特别是面临着全球产业革命浪潮、发达国家高端技术封锁以及新兴经济体追赶比拼的多重挑战，经济发展迫切需要转向主要依靠科技进步的内涵式发展。所以，创新驱动发展也是形势所迫。在20世纪90年代初，中国科技创新的基础还不牢固，与美国等发达国家相比，创新水平还存在明显差距，在一些领域差距非但没有缩小，反而还呈拉大的趋势。同时，实施专项科技计划方面，特别是在跨学科、跨部门、多个机构共同参与合作研究的大型科技计划上也显不足。由于市场经济体制还不完善，科技成果同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接等方面还不完善，还存在间隙。这些都使得中国创新战略思想的形成和实践都落后于美国。 3.作为战略核心内容之一，中美两国在重点突破领域存在差别

中国的《纲要》把先进的具有国际竞争力的现代产业技术体系作为首要任务提出，并强调要重点发展十大新型现代产业技术，包括新一代信息网络技术、智能绿色制造技术、现代农业技术、现代能源技术、资源高效利用技术和生态环保技术、海洋和空间适用技术、智慧城市和数字社会技术、先进健康技术、现代服务技术、能引领产业变革的颠覆性技术等。并且，要通过重大科技项目和专项工程，在高端芯片、集成电路装备、宽带通信、高档数控机床、水污染治理、新药创制等方面实现关键技术或核心技术的突破，进而通过先进技术培育新兴产业。面向2030年，还将启动航空发动机及燃气轮机重大项目，在量子通信、机器人、新材料和新能源、脑科学等领域再部署一批实现国家战略目标的重大项目或工程，在国家战略优先领域率先实现跨越。

美国的《战略》提出了重点突破的九大领域：精密医学、大脑计划（新型神经技术）、突破性创新的卫生保健技术、先进汽车制造、智慧城市、清洁能源技术、先进教育技术、空间技术、先进的高性能计算技术等，并提出到2030年利用创新消灭全球极端贫困。美《战略》还提出了面向2015及以后的新地平线，包括：设计智能监管以支持新兴技术，21世纪的服务征集，利用面向国家优先领域的金融创新，增强美国创新战略中“需求拉动”的作用。此外，极端重视教育和技术是美国新版创新战略的重大特色。美政府清楚地认识到，美国在教育领域的科技使用远落后于其他领域，故而必须将宽带、云计算、数字设备和软件广泛应用于教育发展，建设完备、先进的教育基础设施和硬件设施。在《战略》中，政府承诺大力发展教育软件，2016年的预算中拨付5千万用于教育软件开发，2018年前让全美99%的学生使用上高速宽带。

四、对中国的启示

上述对中美两国创新战略发展演化历程和核心内容的比较分析，为中国实施创新驱动发展战略纲要、建设创新型国家提供了有益的启示。

1.统筹规划，顶层设计，将《纲要》与《中国制造2025》等其他规划同步协调实施

从前文的比较分析不难发现，在《战略》发布的前后，美国政府也出台过相关规划、法案，如《美国竞争力计划――在创新中领导世界》（2006）£、《重振美国制造业框架》（2009）、《制造业促进法案》（2010）、《美国制造业创新网络计划》（2011）、《先进制造伙伴计划》（2011）等，这些规划、法案与美国的《战略》相得益彰，是《战略》的重要补充。

中国在公布《纲要》前，曾发布过《中国制造业2025》（2015）、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（2010）、《智能制造装备产业“十二五”发展规划》（2012）、《工业转型升级规划（2011―2015年》（2012）等。这些规划，从技术、产业、产品、管理、制造服务化、核心软硬件等方面制定了发展方案，目标是全方位推进中国工业化与信息化的两化融合，使中国进入世界制造强国行列。特别是《中国制造2025》与《纲要》有异曲同工之妙，二者虽然在重点领域、规划路径上有一定差别，但大目标、大方向则完全一致，都是要提高中国国际竞争力和国际地位。实施《纲要》需要协调其与这些决定、规划等之间的关系，在《纲要》的总揽下，通过各个具体规划的实施完成《纲要》的预定目标。

要强化《纲要》的总揽地位，在中央层级设立相应的协调或职能机构，进行顶层设计，统筹落实《纲要》与制造强国、战略性新兴产业及其他相关规划的落地实施。要细化《纲要》的原则、思路，分解《纲要》的战略任务；要根据《纲要》的部署，对接《中国制造2025》和《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》等，有目标、有步骤地组织一系列重大工程和重大专项，如“高效绿色制造专项工程”“清洁高效现代能源技术专项工程”“智慧城市建设试点重大工程”“先进便捷健康技术攻关工程”等，稳步协调地推进《纲要》的有序实施，切实保证《纲要》所提出的战略目标和任务的完成。

2.实施“国家粮食安全战略”，突出先进农业技术和环保科技的战略地位

加强先进农业技术和环保技术的研发，突出先进农业技术和环保科技的战略地位，是中国的国情和现阶段农业发展水平以及农业在中国的特殊地位所决定的。美国的《战略》没有突出农业技术的地位，但也强调了环保科技的发展，更重要的是美国地域辽阔、农业资源丰富，而且是一个农业技术高度发达的国家。而中国则不同，中国是一个发展中大国，是一个农业大国和人口大国，粮食安全、农业技术与环保技术对经济发展、社会稳定有着特殊的意义。前些年粗放型的快速经济增长给环境造成巨大压力，资源约束不断加剧。同时，现阶段快速发展的城镇化和基础设施、道路交通建设大量挤占了耕地，加之蔬菜、水果等经济作物种植的扩张，中国的耕地面积日益减少，有效耕层日渐变薄，耕地质量严重下滑。此外，中国水资源匮乏，人均水资源占有量不足世界平均水平的四分之一，而且分布很不均衡。所有这些，都严重制约着我国的农业生产，特别是影响到粮食安全。

因此，在实施《纲要》，大力发展高科技产业、新兴产业时，还必须实施“国家粮食安全战略”，把粮食安全、农业技术的研发提升至国家战略，高度重视先进农业技术和先进环保科技的研发，推广先进实用的农业科学技术，增强农业科技和环保科技创新能力，提高农产品单产，加强品种的培育和改良，不断提升粮食增产能力，培育有竞争力的粮食产业区。

要建设先进农业技术联盟和先进农业技术网络，引进国外先进的农技科研成果，加强对先进农业技术的研发，重点研究全球先进的水资源利用技术、农业灌溉技术、育种技术和植物保护技术，不断提高农业的生产效率。要注重环保技术发展，提高资源高效利用与环境保护治理，特别是要加强农业环境保护，重点推广耕地、水等农业资源的节约型技术，改善农业发展的生态环境。要创新农业和环境修复技术，推进农村废弃物资源的利用，提高农业生产资源利用率，不断提高粮食生产集中度。 要根据中国国情，逐步推行农业生产的区域专业化和合作化，建成先进的农业服务社会化体系，突出不同地域农业生产的特色或优势，有效避免农产品在某一地域范围内的同质性过度竞争。要构建高效便捷的农产品物流运输体系，在省、市级层面设立专业机构，专司农产品批量收购、销售和后期产品推广等工作；也要积极开拓国外农产品市场，实施农产品走出去战略，打造系列具有中国特色的、富有发展潜力的国际性农产品市场。要建立农业技术和农产品国际贸易体系，促进农业先进技术的国际合作交流，保证中国粮食供给和生产的安全。

3.改革和完善教育体制，建立与《纲要》相匹配的全民先进教育体系

美国不同版本的国家创新战略始终把教育、人才引进和培养放在最为重要的地位，这给了中国有益的启示。技术创新，人是主体，人是关键，没有高素质的人才，一切创新规划和图景描述都是空谈。因此，实施《纲要》，一定要改革和完善中国教育体系和人才培育机制，建立起与《纲要》相匹配的先进教育体系。

要对高校人才培养目标进行调整，引导一批院校进行人才培养目标、培养模式的改革；要对高校人才培养目标进行甄别和重新定位，建立和完善面向实际操作、实际应用的人才培养模式，探索校企合作ฐ、产学研结合的开放式的办学新模式；调整优化高校专业设置，开设面向建设制造强国、战略性新兴产业发展的专业，服务国家的大政方针和战略规划，服务国家经济发展和产业的转型升级。

要改革高校专业课程设置，促成学校与企业和市场在实践教学、课程设置、学科发展等方面进行深度合作；借鉴发达国家的教育经验，建立高水平、高素质的“双师型”师资队伍，在职业技术院校推广实行“双师教育”；将职业操守、行业规则、企业标准等纳入教学内容，立足“学有所用、学而能用”，强化学生学习能力、应用能力的培养。

要着眼于建立创新型国家、创新驱动发展，建立面向未来、面向世界的先进职工继续教育体系。特别是要加快建立和完善《纲要》中所规划的将要重点发展的新一代信息技术产业、高端装备制造、先进制造服务、网络技术等新兴行业的职工继续教育培训体系，造就一支品德高尚、技术过硬、充满危机意识、富有创新精神、能适应国际产业竞争和发展大势的一流的产业工人队伍。

4.启动实施“国家创新文化建设工程”，构建中国先进的创新文化体系

实施《纲要》，需要技术创新，与技术创新同等重要的是制度创新。制度。创新是技术创新的保障，只有建立不断激发大众创新潜能的体制机制，才可能有不竭的创新源泉、创新技术。

创新需要智慧、灵感，需要勇气、理性，需要合作与担当；创新还需要献身精神，需要付出代价。创新是艰苦的脑力劳动和体力劳动的结合，是一个艰苦的奋斗过程，必须充分认识创新的这种艰难性，认识取得创新性成果的长期性。因此，建设创新型国家，需要营造创新环境，建设创新文化。要启动实施“国家创新文化建设工程”，构建中国先进的创新文化体系。

文化是人类社会在长期历史进化过程中所不断创造和积累起来的物质财富和精神财富的总和。作为精神财富的文化，属于意识形态，通常表现为思想、观念、道德、制度、规范、认知等，也表现为人的世界观、价值观。人类社会的发展也就是文化的传承与发展，社会的进步须臾离不开文化的维系。在现代文明社会，文化有着法律、制度不可替代的作用。实施《纲要》，建设创新型国家，要培养国民的创新意识、创新理念，鼓励大众养成理性思辨、独立思考的特质；要在全体国民中倡导吃苦耐劳、百折不挠的企业家精神和爱岗敬业、甘于寂寞、精益求精、乐于奉献的工匠精神。

要尊重知识，尊重人才，尊重广大劳动者的创造性和创新意识，鼓励大众的创新创业实践，挖掘劳动者的创新潜力。要实施知识产权保护战略，保护创新人才的创新成果，建立鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系，保障创新人才对创新红利的分配权益，引导和支持创新要素向企业集聚，建立起与技术创新相匹配的法律法规制度体系。

建设创新文化是一个世纪性的庞大的系统工程，需要几代人、几十代人的艰苦努力，不可能一蹴而就。要通过教育、教化，在全体国民中树立献身创新事业的世界观、价值观，把创新意识转变为中国的文化元素，成为全民族的意志，变为全民族自觉自愿的行动，构造起中国先进的创新文化体系，真正营造出大众创业、万众创新的社会环境。

参考文献：

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