新时期下地方立法权之配置与评估

摘 要 立法法治不仅显现于立法之过程，新时期立法之法治还应体现在法律制定之后的综合评析与度量，从而完整了整个地方立法权行使的始末立。地方权法治革新之关键一在权力之配置，二为立法后之评估。如何珍惜立法之资源，如何完善法律之适应，乃立法法正在考虑和必须解决之义，本文试以现有立法法之框架，以中央立法权和地方立法权关系为度，提出地方立法权配置之方案，完善立法法统一之大框架。

关键词 地方立法权 优化配置 立法评估

一、地方立法权改革背景

“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”这句出自于十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》再一次表明了我国推进地方立法权改革，推动地方立法法治之决心。“明确权限和范围”就是要在立法权之繁杂星图中为地方立法安家立命，乃优化配置之考量。“依法赋予”点明宪法之下才有权力行使，立法法治不仅显现于立法之过程，新时期立法之法治还应体现在法律制定之后的综合评析与度量，从而完整了整个地方立法权行使的始末。私以为，地方权法治革新之关键一在权力之配置，二为立法后之评估。

然法律之滞后不及历史之演进，重复立法、越权立法、立法抵触被诟病久矣。如何珍惜立法之资源，如何完善法律之适应，乃立法法正在考虑和必须解决之义，本文试以现有立法法之框架，以中央立法权和地方立法权关系为度，提出地方立法权配置之方案，完善立法法统一之大框架。现代之宪政，民主之国家，政权之活动皆受制于法，政府之权不越法之鸿沟，因此，立法权之行使乃有度之为。立法权之本质，是为一国主权者所独立所有，赋予特定主体行使，在一国权力之树属于主导之位，旨在制定、修改和废止规范性法律文件的综合权力体系。相对于中央之立法权，对应出地方立法权之概念，专指地方议会和行 ☹政机关依照宪法规定或法律授权而各自行使之立法权。

二、地方立法权与法治精神

法治乃国家政治之生命所在，改革法律之起始与归途都应归于法治。盖地方立法之权须合于法治之魂魄，在此框架和原则上之革新才顺应时代之浪潮，也贯彻《决定》之精神，于是首要工作就是为地方立法权找到此法治核心之基石。

地方法治权成立之基础首当其冲就是民主之义。代议制民主有着自身之合理性，然最完善的选举制度，也无法保证所有的公民都能在议会机制中有自己投票选出的代表。“公民的自我立法观念，要求那些作为法律之承受者而从属于法律的人，同时也能够被理解为法的创制者。” 新时期以来，地方立法权之扩容，就是对民主立法范围和层次之扩容，赋予整个立法过程足够之开放，让更多的民众有条件和机会参与到这一过程之中，合理反应利益之诉求。此次地方立法之革新，着力之处就在于通过其自身之特点，相较于中央立法，愈发具体，更加赋予民众参与，扩充整个民主之渠，追求人民乃真正之立法者，此为地方立法权之民主基础亦或内涵。

国家权力有着自身优化配置之倾向。中央和地方立法权之划分，体现是为一种纵向分权。一国之内，以地域之分割而施与权力之分割，我国之内，在以中央立法之绝对权威之下，赋予地方立法权，盘活整个国家之立法，规划国家权力之优化配置与制约，一把抓之弊端愈发凸显之际，扩容和发挥地方立法权之能动，是新时期立法大项之应有之义。

地方立法之精神始于民主，运行于权力优化配置之大框架下，当下，地方立法权之新生在其自身之优化配置，此问题之核心在于理顺和疏导央地立法权之关系。

三、地方立法权之优化配置

长久以来，中央立法权和地方立法权之关系有了深远之发展，但其矛盾依旧重重，从而困扰整个立法进程之迈进。其一，中央立法保留范围之欠合理。其二，权限之重合与权责之同构。

其一，《立法法》以规定国家专属立法权之方式对中央与地方之间之立法权限予以了厘清。第8条规定了十项只能制定法律的事项，如此事项尚未制定法律却迫于现实之紧急，除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项外，全国人大及其常委可以先授权国务院制定行政法规，但此授权主体只是国务院，地方被完全排除与立法之外。新时期下的社会繁荣发展，在诸多领域多样性已经需要地方予以优先之立法，而这些领域却位于中央之禁区，属绝对之保留范围。对于央地立法之权限以一刀切之，虽国家以立法之慎，对划分之准绳一律采重要性之标准，但事之巨细，皆问于中央，最终之果反而是无法明晰整个央地立法权之边界，忽略了央地立法权之差异，有害于权力之优化配置。

其二，《立法法》以列举之方式规定国家之专属立法权，其用意非在于限制国家立法之权力，而是限制了地方立法权。“全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的事项，是指只能由法律规定的事项，不是全国人民代表大会及其常务委员会只能对这些事项制定法律。” 此举有违于国家立法权之初衷，“从宪政国家的立法史来看，规定专属立法的这种做法，最初始的用意不在于扩大某一立法主体的立法权限，而恰恰在于用这种方式来限制或者规定其对某些立法权行使的范围” 。国家专属立法权之存，恰似于国际商贸而言的“负面清单”，在此“清单”下，地方立法愈发自由、充分。中央在其专属立法之外的频繁立法，不仅在权限上产生大范围之重合，进一步导致职责之重构，其具体就表现为“上下对口，左右对齐” 。职责之重构乃当今阶段地方立法越权立法、重复立法之主要缘由。 地方立法权配置之改革，应以法治之精神，将束缚地方之能动性解放出来，同时顺延整个立法之体系周全、逻辑与严密。新时期下地方立法权之革新在于明晰其与中央之权力规划。首先，将中央和地方可以共同地方之事项整体列明，以限制中央立法权限于其专有和与地方共有之部分，改变其随意立法之现状，从而进一步减少地方之重复立法。其次，在限制中央立法权之过程，以排除之方法为地方立法权安家立命，留下一片其自在发挥之蓝天。最后，在属于专属其领域之内的“地方事务”，鼓励其依照本地之具体实际，发扬其特色，在合法合理之框架下创新立法，采主动积极审慎之态度，为国家之立法注入新生之活力，使地方立法真正做到具有地方之特色。

四、地方立法之评估

重视立法之前和之中是我国一向以来之立法特点。然法律之出生后就不曾死去，而是与发展着的社会息息相生，刚刚闭幕的十八届四中全会再次强调了，法律制定者所关注的不应该只是静态之法律出炉之一原点，而是要将法律运行的整个过程放入思量，法治从来都不是一个静态的截面，而是一个有机的动态运转。

随着地方立法的逐步上升，预计在今年地方立法权扩容之后，其立法之数量又将突破新高。但法治所关注的不仅是法律的制度，其范围是否做到了完整周延，还更考虑法律运行之过程，其是否适应了地方具体之现状，民众对其评价等诸多因素。新时期下，地方立法将从追求数量迈入追求质量这一过程。

我国虽自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来就提及了웃立法评估，这几年来上海、浙江等地也都创新看展了多项立法评估工作，然地方立法评估任然于法律而言还是一片空白。确立地方立法评估法律体系，是新时期提高地方立法质量，发挥地方立法权之行使，推动地方立法法治的又一项重要目标。

地方立法繁杂而又具体，评估作为一种检验方法最为重要在于确立一个标准。以法治审慎之眼光考察，此标准应该涵括这几个方面：第一，合法性问题，关乎其是否逾越☃其立法权限，其制定之过程是否遵循法律之程序，整体与部分是否有悖于上位法，其内容是否存在违法之现象。第二，合理性问题。其立法之价值与取向是否合于地方与国家之发展实际，是否紧密联系与社会，其目的是否正义适当，能够满足一方公众之需求，公平权利与义务之设置，排除地方保护之干预。第三，时效性问题。地方法律施行后是否达到预期之目的，其评价对象在制定时是否科学，法律整体是否超前或滞后于发展中的社会现实。第四，可行性问题。地方执法机关依照立法之内容是否能便捷、高效执行法律，规定之内容是否真正做到切实可行。第五，规范性问题。以法技术之角度，地方立法之法律法规是否完备、准确，条例达到统一，法规行使结构达到完整，逻辑结构达到规范，语言表达达到准确。

地方立法评估完整的过程还应当包括对评估方式之监督，评估结果之审议，以结果出发反馈于立法，从而完整✡协调整个地方立法权之过程。

五、结语

在不停发生着的这一年里，地方立法权得到扩容，上海自贸区之法律创新又走向了另一个台阶。地方立法权不断得到重视，与其皆把权力收归于上，防备和谨慎地方权力的滥用，不如通过完备法律和法治之内核，将地方立法权物尽其用，最终反作用推动整个国家法治的前进过程。新时期里，有关地方立法权之重点应在于权力配置和立法评估。在国家政治愈发流行的法治指数，作为评判地方立法过程一个指标，合♋于地方之立法，亦是一个有益之借鉴。

新时期下地方立法权之革新，需要所有人以理性、积极之心态继续推行之。