探讨公共管理视阈下的县市域总体规划理念革新

多元利益主体的空间利益争夺由于我国长期实行“条块分割”的政府管理模式，政府内部之间的利益冲突不断加剧。以下是由范文大全为大家整理的探讨公共管理视阈下的县市域总体规划理念革新，希望对你有帮助，如果你喜欢，请继续关注范文大全。

[摘 要]县市域总体规划具有典型的公共管理特点，鉴于我国发展阶段的不同，其主导职能也体现出不同的特征。在当前复杂的经济社会转型背景下，从公共管理视阈审视，制约县市域总体规划的根源是区域与部门之间的“利益冲突”问题，主要是权利博弈下地方主义与机会主义主导的纵向竞争、横向竞争过度引致的负反馈效应，以及内部竞争中多元利益主体对空间利益的争夺。针对“利益冲突”问题，当前县市域规划应以城乡统筹与区域协调为理念基点，采取以下对策：以公共利益为核心，重构规划价值体系;重构规划编制体系，以协调纵向利益;整合区域战略资源，以协调横向利益;建立全域空间分区及管制的约束机制;优化公共物品的供给，促进城乡公共服务均等化。

[关键词]公共管理;县市域规划;利益冲突

一、引 言

县市域总体规划从本质看是以城乡整体利益为目标，以县市政府及其所属的专业部门为依托，将强制性的行政权力合法运用到空间资源配置环节中，其管理方式具有独占性，其活动和行为必须接受公众的监督和社会舆论的评价，具有典型的公共管理特点。在社会经济转型期，城乡规划的行政管理和技术管理正逐步成为国家公共管理的一种重要手段，其作用主要体现在三个方面：政府调控城乡资源的手段;维护社会公平、保障公共安全和公共利益的政策工具;引导城乡发展与建设的战略谋划。

中国的县市域总体规划工作始于2O世纪50年代，从初期的农业区划到改革开放后的县市域总体规划，多数是作为城市规划体系的组成部分，但其模式、内容和方法却有了显着变化。随着政府职能的转变，日益加强的区域竞争关系不断衍生出资源浪费与区域协调问题，传统规划理念严重滞后于复杂转型过程中的空间变化要求。新时期制约区域协调发展的根源在于竞争背景下的利益冲突，县市域规划应重新审视其公共政策的本位职能，及时革新规划理念，增强其作为公共管理政策工具的资源配置与区域协调绩效。

二、县市域总体规划主导职能演变历程解放初，在高度集权的计划经济时代，地方政府行为表现为围绕中央的资源分配展开竞争，争相提高计划指标，以制订计划经济指标为主导职能。工业项目集中的地区，以工业发展指标的制订为主，相应地考虑能源、交通规划指标;以农业为主的地区，着重制订农业各部门发展指标，重视农业的地域差异与农业区划。这一时期的规划只是把城镇视为工业点、工业区或农产品加工基地，按照“条件、特点、问题、措施”八字程序操作，可视为国民经济计划的组成部分。区域发展仅仅依靠国家统一的计划安排，体现了高度集中的单一计划体制特征。规划理论方面主要是从前苏联引进的“生产力综合体”及“综合发展和专业化分工”，全国范围的规划模式一致性突出。

20世纪7O年代，在中央适度分权的制度下，地方政府提出了优化区域生产力布局的要求，以区域城镇发展规划为主导职能。城镇体系规划布局和基础设施规划布局的内容突出;重视重大建设项目的分析论证;农业规划则退居次要地位;社会发展和环境规划也尚未受到关注。在规划布局中开始考虑市场力的作用，引入了中心地理论、点一轴理论以及增长极、断裂点分析和系统工程等方法，但观念上还是受单一计划体制的束缚。其主要目的是解决城市总体规划阶段对区域规划层次把握不足的问题，重点是城市规划的区域分析与确定城市的性质和规模，以及落实国家和地方政府重点建设项目。

改革开放后至20世纪90年代中期，随着市场经济体制与分权制度改革的深化，地方政府在公共产品和服务的供给方面展开竞争，以吸引更多的要素流入其辖区，县市域规划以落实经济发展的空间需求为主导职能。经济增长速度、投资主体格局和市场机制等诸多背景发生了变化，以经济建设为中心的指导思想得以确立，城市化水平和城乡非农业经济活动的比重迅速上升，因而规划内容和指标体系主要指向经济发展的客观要求。城镇体系规划逐步与城市总体规划结合，开始重视区域要素的影响和城市发展条件评价，并注意城镇发展多重机会选择的研究。方法论上提出了城镇体系规划的地域空间结构、等级规模结构、职能组合结构和网络系统组织的“三个结构一个网络”的理论。

当前，社会经济进入转型时期，各方面的快速发展分散了原来由中央集中控制的资源，分权化改革也将地方经济利益合法化，地方政府具有了一定的剩余索取权，而以地方经济绩效评估为核心的行政任命制也催生了政府追求地方经济利益最大化的发展方针。在社会经济转型期的不成熟市场经济环境中，中央政府不断增长的经济和政治权力以及不当的管理，导致了不完善的“地方增长机制”。一方面，在中央对地方进行的财政分权和行政放权过程中，区域城市之间形成利益联盟，共同争取地方利益;另一方面，地方财政分权使得地方政府之间的横向竞争加剧。此外，从计划体制中承袭下来的条块分割弊病在规划编制和实施过程中显得更加突出，由此产生空间利益冲突、资源利用低效率与生态环境威胁等问题，这些都促使规划必须从“支配”和“控制”转向“统筹”和“协调”，县市域规划面临理念和方法论上的整体变革，必须以统筹区域与空间协调发展为职能主导。转型时期，规划理论也得到了极大丰富，如城市制度理论、区域竞争理论、区域管制理论等都为规划的编制与价值定位提供了新的思路，各地县市域规划的理念、编制内容和成果形式都趋向多元化。

三、利益冲突：制约新时期县市域空间协调发展的根源

县市域总体规划是区域发展的空间部署，其核心内容是城乡协调、人地关系协调、人与自然协调、公共产品配置协调与区域发展的协调。作为公共管理主体的地方政府在区域协调发展中起着关键作用，但长期以来中央政府的财政分权与行政放权使地方政府越来越趋向于“企业型”，尤其是改革开放后，生产要素的加速流动和城市顾客“用脚投票”，迫使地方政府像企业一样改进效率 ，开始具有市场利益主体特征，而复杂的“利益冲突”成为制约区域协调发展的根源。

纵向竞争：权利博弈下的地方主义与机会主义财政分权使地方政府具有一定独立的财权和事权，同时也有了明确的经济利益和行为目标。

上下级政府之间不再是单纯的行政隶属关系，而是具有契约关系的性质，在一定程度上成为不同权力和利益平等的经济主体。在政绩激励和约束下，地方政府的权利边界和行政区边界相互固化催生了“地方主义”，阻碍了区域的健康发展。

一方面，地方主义导致了区域中心城市发展滞后与城镇体系结构不合理问题。例如，温州市苍南县的县城位于城镇人口规模为13.5万的灵溪镇，但相距仅9公里的龙港镇却拥有城镇人口18.7万，建成区面积约为灵溪镇两倍，其发展水平大大超越灵溪镇。尽管龙港镇政府辖区也处于苍南县政府行政管辖边界之内，但在行政中心和经济中心分离的现实情况下，上层级政府有着重“经营”其办公所在地的偏好，各方利益冲突导致长期以来一直保持着“双城”格局，空间发展相互掣肘，加之“温州模式”本身缺乏要素集聚能力，使得苍南县域发展缺乏集聚合力，严重影响了整体竞争力。另一方面，转型期的信息不对称和制度缺陷弱化了上级政府的宏观控制能力，使“上级政府政令不畅，下级政府‘令行不止”’的机会主义现象泛滥①。

横向竞争：竞争过度的负反馈效应地方政府竞争如果限定在一定的边界内，会对整个利益体的发展具有积极作用，如果超过了应有的竞争边界，则会起到消极作用，出现竞争过度的负反馈效应，主要表现在以下三方面：

1.空间发展失序。在地方政府横向竞争的背景下，出现了城镇空间结构发展离心分散化的弊病②，产业同质低度化与城市化滞后于工业化的双重制约机制造成了小城镇的低水平发展格局，主要表现为城镇功能不完善，基础设施水平低，工业布局高度分散。2005年，浙江省共有地级及以上城市l1个，县及县级市58个，建制镇763个，环杭州湾和温台沿海中小城镇发育密集，大多只相距几公里，是较典型的高密集城市化地区。但各城镇横向联系弱，竖向联系强，自我封闭发展，城市之间在产业选择、基础设施建设等方面缺乏合作，空间上也缺乏协调。

2.低效率用地扩张。不同地方政府为了实现本地区的经济发展目标，吸引资本和要素流入，往往采取政策优惠这一最易见效的手段，诸如“零地价”供地、政府税收与收费让度等政策在各地相继出台。可见，实行低技术、低成本扩张是浙江省工业发展模式的主要路径。同时，由于缺乏驱动企业生产方式转变的制度环境，资源和生态环境的约束和创新机制存在缺陷，生产经营成本压力不断增大，民营竞争优势被大量侵蚀。总之，经济政策与用地政策两个杠杆均倾向于投资主体，是造成浙江省大规模低效率工业用地拓展与粗放式生产方式的主要制度因素，虽然在短期有一定微观效益，但长此以往必将影响到区域经济发展的宏观效率。

3.资源浪费。城市化发展缓慢引致的基础设施建设滞后使得各地政府为了优化投资环境，纷纷加大固定资产投资规模，兴建工业园区、高教园区、会展中心等大型项目;建设项目与产业结构的同质化竞争使浙江省专业化分工协作水平低下，地区分工利益丧失，进而造成全社会整体经济效益下降;而项目的重复建设又造成资源和生产能力的浪费与闲置 。

内部竞争：多元利益主体的空间利益争夺由于我国长期实行“条块分割”的政府管理模式，政府内部之间的利益冲突不断加剧。作为中央直属部委自上而下指挥的政府职能部门，本身也是一个利益群体，是其成员共同利益的代表者E 。由于政府部门间职责范围的重叠给争夺由本部门权力衍生出来的利益提供了制度空间，同一政府内各部门之间出现了相互争夺规划空间和管理权限的现象，导♋致工作重复，资源浪费，互不协调，严重影响了规划的科学性、实用性和权威性。县市域规划的实施需要同时得到发改委、农业部、国土资源部、交通部、环保部等部门的同意，而这些部门也拥有各自的空间规划，如此“多样化”的规划体制，其协调成本相当巨大。

此外，由于我国在政绩评估制度建设上的滞后和偏颇，目前各级政府的考核指标带有明显的“唯GDP化”倾向，并由此主导了地方政府在不合理激励制度下的短视行为选择。地方政府表现出热衷于“政绩工程”建设，每一届政府都想将自己行为的“溢出效益”内在化。在资金和资源有限的情况下，政府缺乏长远收益的激励，往往将有限的资源投入在能够“立竿见影”的建设项目上，这就造成了地区公共产品的供给失衡，无视资源的综合开发与可持续利用，较为典型的表现就是地方政府宁可将力气花在争土地指标上，也不愿去提高土地利用效率与潜力的挖掘，放任建设用地粗放式发展。

四、新时期县市域总体规划理念革新

公共利益回归：规划价值体系重构“公共利益”是外来概念，是指全社会共有之物，与其相关的概念是“公共物品”

和“公共福利”。虽然学术界对其概念的界定仍存争议，但对县市域层面的空间规划来说，能够肯定的是，“公共领域”中资源分配的效率与公平必须体现“公共利益”的根本价值取向。其中一类是区域环境保护与治理，主要指确定合理的环境容量与保证县市域空间环境质量的资源空间配置;另一类是城乡公共物品的空间配置，如城乡公共设施与基础设施。

公共政策是规划的本质属性，公共利益是政府存在的宗旨。县市域总体规划作为政府一项重要的空间管理职能与公共政策模式，维护和增进公共利益便成了其根本价值取向。在政府竞争和博弈的背景下，县市域总体规划应适应地区与部门利益协调的要求，将保证公共领域的“公共利益”作为规划的核心理念。但公共利益并不是指为了整体利益而牺牲地方利益，当地区利益和国家利益相冲突，需要地方利益让位于国家利益时，首先应保障该地区的发展权和该地区公众的生存权、发展权，其次要真正有效地推动区域走向协调发展之路，建立相对完善的利益评判与分配、补偿机制，确保合作各方的综合收益大于合作成本l5]。

县市域城镇空间结构规划，在空间上要充分考虑区域大背景与地方的局部竞争关系，建立区域间与部门问的利益补偿与均衡机制;在时序上要合理控制资源利用的速率与节奏，处理好长远利益与近期利益之间的关系。具体来讲，县市域总体规划中公共利益的保障、发展战略的选择要以秩序、协调、安全、公平为根本原则，统筹城乡布局，节约集约利用土地，改善生态环境，促进资源能源的综合利用，同时严格保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止区域性污染和其他公害，保障区域人口发展、国防建设、防灾减灾等公共安全。空间上，则要协调好城乡公共利益的各类基本载体，如城乡规划确定的铁路、公路、港口等基础设施和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地。

纵向利益协调：规划编制体系重构空间规戈0也是一种对政府权力的约束机制与公共干预手段，上下级政府之间的纵向利益协调通过编制不同空间层面的规划来实现，其实质是通过规划体系的合理架构来实现政府城乡建设和发展行为的控制与引导。从规划编制体系来看，某一区域的各种规划除受同区域其他规划的约束外，还要以上层次区域同类规划为指导，并作为下层次区域同类规划的依据;上层次区域规划也要参考下层次区域规划，做到“自上而下”与“自下而上”的有机结合，实现上下级政府空间资源配置目标的一致。

县作为我国社会经济与行政管理的基本地域单元，直接面向乡村和微观社会经济实体，宏观特性和微观特性兼而有之，因而制定和遵照基于区域利益协调的规划编制体系显得尤为关键。不同空间尺度、不同类型的规®划反映了不同层级政府及其职能部门的°利益诉求，县市域总体规划编制过程中应构建一个地区利益表达、沟通和协调的平台，推动各级主体伙伴关系的形成。由于在公共信息传递过程中存在着自然和人为障碍，本级政府获取规划的公共信息比上级政府更充分、更有效，专业部门编制的专项规划更深入、更具实际操作性，因而县市域总体规划不仅要充分吸纳各专项规划的成果，更要在各类规划交流、对话和整合的过程中诊断规划间相互抵触和矛盾的地方，从而兼顾不同政府部门间的利益。

以浙江省诸暨市域总体规划编制为例，空间层次上，由省域一地级市域一县级市域一乡镇域四级组成，等级明确;利益协调机制上，从省域利益、区域利益、地级市利益、县级市利益、乡镇利益直到微观利益，格局有序。各种规划的相互关系在图1中得到清晰展现。从纵向看，省域利益到乡镇利益均得到了体现;从横向看，县市域总体规划为发改委部门、土地部门、建设部门等各级管理主体提供了共同的利益整合平台。

横向利益协调：区域战略资源整合以放权和分权为主要特征的改革加剧了“条块分割”的制度环境，使不同部门、不同地区与级别的地方政府陷入了过度竞争的怪圈，分散化的资源布局导致了均衡无序的区域空间结构和松散低效的单体城镇结构，每个个体都难以获取空间经济效率，这便是典型的“囚犯困境” 。因而，必须在纵向利益协调的基础上，实现区域战略资源的整合，重点处理好以下四组关系：

1.核心发展资源与战略控制资源之间的关系。县市域总体规划内容是城镇体系规划的延续与深化，要处理好跨区域发展战略、城镇体系与城市总体规划之间的脱节问题，以区域整体发展为目标，充分尊重地方的禀赋差异，其关键是加强对核心发展资源的利用引导，如城镇建设用地要严格控制其非理性增长，划定城市增长边界。同时，在资源利用的时空序列上，要分区分期进行规定;对于农业和生态等性质的战略性用地要进行严格的空间划定，并制定相应的管制措施。

2.城乡统筹发展的空间布局关系。重点是做好县市域城乡统筹规划，并从区域角度提出城市总体规划的调整方向，下级城镇的总体规划纲要须与县市域总体规划同步编制，并在此指导下编制城区与各镇分区规划、农用地转为建设用地布局规划、村庄集聚与合并规划等。

3.专业规划的衔接与平衡关系。首先是土地利用总体规划，一方面是口径与指标的协调，另一方面是布局的协调，准确反映城市近期和远期增长区域与利用农用地的空间关系，并与一二级弹性用地等土地管理体系对应，提出城市建设用地的近期与远期安排;其次是国民经济中长期发展规划，体现了国民经济中长期发展的规划导向，必须协调规划中提出的战略目标、产业结构、现代化建设标准、经济组织政策等内容，并提出相应的空间保障措施及布局导向;再次是水资源保护、开发及区域平衡规划，重点处理好跨区域引水及水源地保护的关系;最后是环保与生态规划，重点将环境功能区划与空间管制体系有机结合，并按生态保护要求提出产业布局的门槛条件。

4.区域性基础设施的整合建设关系。首先是综合交通规划，要处理好公路部门、铁路部门、港口航运部门、航空港等各部门规划与城市综合交通体系、城市布局结构的关系;其次是供排水设施布局，重点协调上下游之间的水源保护与设施布局关系，从流域规划、区域水系规划出发协调城乡供排水规划;最后是各类防灾、能源供应、信息网络设施规划，重点处理好“共同沟”建设的可能性及布局形式。

约束机制建立：全域空间分区及管制区域发展的动力机制同时受到公权与私权的影响，现代城市规划公共£管理的基本理念是以制度化的方式来制约公权和私权的行使，防范对公共利益的伤害。作为以资源分配为主要调控手段的地域空间规划，县市域总体规划中的全覆盖型空间管制内容，即制定空间准入的规则是实现其由虚调控型规划转向实调控型规划的关键“砝码”。空间管制对区域空间利用控制的全覆盖成为保障不同规划层次、行政单元利益主体的一种新型模式，同时也是规范空间开发秩序、约束政府权力滥用的制度设计，可以增强规划实施的可操作性，为下一层次的规划编制提供更为准确、完善的指导依据 ]。县市域总体规划要着力推动区域空间结构优化重组，解决由市场运行机制所导致的公共利益缺失问题，协调地方政府利益矛盾，联合制定区域政策，促进区域要素与产业空间合理集聚，加快区域社会经济发展的整合进程，有效保护历史文化资源和生态环境，同时划定各个层级的空间管制协调区，建立模块化、分层次的规划管理单元，完善四类功能区控制体系和城乡空间管制体系。

县市域总体规划作为全覆盖型规划，在县市域空间上按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，在空间上予以深化、协调、整合、落实。而在相应的规划层次上如图2所示，优化和重点开发与区域引导相对应的城市总体规划、城镇总体规划和土地利用总体规划，限制开发与区域协调相对应的土地利用规划和村镇规划，禁止开发区域主要落实土地利用规划，同时在各个层次规划控制过程中都必须十分注重与其相关专业规划的衔接与协调。

公共物品优化：城乡公共服务均等化根据公共物品的主要消费对象或消费非排他性程度，可将公共物品划分为全球公共物品、国家公共物品、省域公共物品、县域公共物品和乡镇公共物品，其需求量与空间距离负相关。由于在公共物品供给上存在“搭便车”行为，因此在区域性公共物品供给上，地区之间普遍存在“集体行动的困境”。从公共管理角度分析，政府在法定权职的约束下，有责任运用公共权威和公共资金向社会提供各种公共物品和服务，因而作为公共政策之一的县市域规划应保证单一城市或地区无法提供的城乡公共物品的供给空间。改革开放以来，县市域空间规划层面上公共产品供给的城乡差异主要体现在公共设施和基础设施的空间配置上，当前要以城乡统筹为理念，打破城乡分割，将政府的规划管理权更好地延伸到乡村，其本质是要让更多的民众享受到应得的利益，保证城乡居民平等地享有公共物品供给的权利。其中，基础设施布局要依据各部门的专业规划，结合自然条件、现状特点及县市域总体布局与城乡居民点配置，并按照城乡覆盖、集约利用、有效整合的要求，促进内外联网、共建共享、区域对接与城乡对接，并协调好与城镇布局的关系;社会设施布局则要在教卫文体和福利等系统专项规划的基础上，结合现状分布特点及区域总体布局与城乡居民点配置情况，按照城乡一体化、优化整合、避免重复的要求，促进城乡居民逐渐享受同质化的公共服务。

五、展 望

在经济社会转型期，以行政区划为边界的地方竞争所造成的问题已逐渐外部化，“囚徒困境&rdquชo;使得地区生态环境保护、公共资源利用、城乡公共物品供给等领域陷入难以调和的窘境，地方政府的行动策略表现出区域性的无序和非理性。但实质上，一个良性合作的区域发展环境是各地方政府的共同期望，地方政府也希望能有一个协调各方利益的区域规划加以引导、约束和调控，引导区域发展从“恶性竞争”走向“竞合博弈”，实现区域整体竞争力的共同提高。

当前的利益冲突格局赋予新时期县市域总体规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调。综合协调会涉及部门、地区间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益的矛盾，因而，适时转变规划理念，重新定位规划职能，建立起与政府职能转变相耦合的空间规划价值体系和操作路径，必将对区域的良性健康发展起到重要的推动作用。

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