地方政府致力生产性服务业集聚发展的思考

【摘 要】 文章阐述了加快发展生产性服务业集聚的意义，探讨政府致力于加快生产性服务业集聚发展的路径：制定长远规划；把握集聚节律；比较优选集聚；加快平台构建；注重模式互动。

【关键词】 生产性服务业；集聚；规划与模式

国务院《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，首次对生产性服务业发展做出全面的部署，要求坚持集聚发展的基本原则。“因地制宜引导生产性服务业在中心✡城市、制造业集中区域、现代农业产业基地以及有条件的城镇等区域集聚。”这为地方政府引导相关生产性服务业企业在一定范围内集聚提供了法则或标准，将有利于通过资源配置效率提高、技术扩散等集聚效应等，推动地方产业结构转型升级。

一、加快生产性服务业集聚发展的意义

生产性服务业是指直接或间接为生产过程提供中间服务的产业，具体包括资金服务（金融业和租赁业）、知识服务（科学研究和技术服务）、信息服务（信息传输、计算机服务和软件业及商务服务）、物流服务（交通运输和仓储）等，这些行业在一定范围的集聚，对地方转变经济发展方式具有积极的影响。

1、生产性服务业集聚发展利于产业发展理念的创新

党的十八届三中全会《决定》提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标权重。”考评体系的新变化，对地方政府的发展理念和方式提出新要求。比如招商引资，尤其大项目引进，有可能导致产能过剩。要加快城镇化建设，势必增加投资，有可能导致地方债务增加等等。因此，怎样的发展才科学、能持续，必须要有新思维、新方法、新路子。生产性服务业的集聚发展，属于知识和技术密集的产业，是高新技术的使用者和推动创新者，在资源利用上突出了集约化，因此，成为经济增长的引擎，产业升级的手段。可囿于生产性服务业集聚初期的生产率低于制造业，导致一些地方对生产性服务业集聚发展的积极性不高，引导力不强。过去几年，有些地方重视并着力推进的制造业“主辅分离”，也由于“营改增”的税制改革，“分离”与地方财政收入的增加已无直接关联而弃之。还有，生产性服务业行业的多头管理，不仅导致生产性服务业发展的重点不突出，而且使有限的土地资源和政策支持不能形成重点与合力，造成现有集聚区规模难以扩大，集聚效应不够明显，集聚优势难以释放。所以，推进生产性服务业集聚，有利于各地政府在产业发展理念上，处理好手段与目标的关系，突出结构优化、效益提高、质量提升；在发展导向上，处理好发展与创新的关系，注重以产业转型升级为导向，引导企业打破“大而全、小而全”的格局，分离和外包非核心业务，促进地方产业逐步由生产制造型向生产服务型转变；在生产性服务业集聚的渐进规律面前，更好贯彻科学发展观，处理好当前与长远的关系，注重可持续发展。

2、生产性服务业集聚发展反映产业升级的内在规律

“配第―克拉克定理”表明，随着经济发展，人均国民收入水平的提高，产业结构不断优化升级，即第一产业农业主导到第二产业工业主导，再到第三产业服务业主导，而服务业主导则是产业结构优化的高级阶段，这就是三次产业结构演进的规律，世界上任何国家和地区产业结构升级都必须遵循。目前，就地方产业结构状况而言，尽管大多数三次产业结构顺序仍为“二三一”格局，但其中却蕴含着重大的变量，即第二产业产值在三次产业中的占比逐渐下降，相反，第三产业产值的占比却逐步上升，服务业已进入快速增长期。依规律客观上讲产业结构由低级向高级发展的各个阶段难以逾越，但经过人们的主观努力，产业结构升级的阶段发展过程可以缩短。那么，各地方政府如何缩短这一过程，以更快的速度实现赶超――致力于生产性服务业集聚是理性的选择。因为加快生产性服务业集聚，有利于引领产业向价值链高端提升，有利于降低不确定性带来的风险和面对面接触与交流的成本，有利于企业之间建立各种信任、交流、合作和业务联系，构建信息、知识、技术、人才等要素平台，▼从而实现集聚区服务企业数量增加，产值比重提高，产业结构升级。

3、生产性服务业集聚发展利于承接大城市服务业转移

服务业产业转移是当前经济全球化的显著特征。一方面，生产性服务业具有层级性区别，主要表现是物流、一般性商务、日常性金融等属于低知识密集型生产性服务业，对人才的要求较低，服务半径小、交易频繁，所以，这类企业一般布局于服务对象的邻近区域，以利面对面接触，减少信息耗损，提供及时服务。相反，科技研发、咨询、专业性金融等高端生产性服务业，对人才和知识的要求高、服务半径大、交易频率低、产品差异性明显，所以，此类企业往往布局在市场规模较大的城市或区域性中心城市。另一方面，属于低端的生产性服务业对土地和基础设施等要素的依赖程度较高，而随城市规模的不断扩大，土地、人力资源等要素价格上涨，有些企业的布局将由大城市向小城镇转移，或城市中心向城郊与周边地区转移，这为地方政府加快生产性服务业集聚提供了机遇。

4、生产性服务业集聚发展利于地方企业产业链延伸

生产性服务业集聚区企业相互联系形成竞争☿与合作网络，有利于产业链的拓展和延伸。表现在地方的一些龙头企业或具一定规模的企业将相关服务环节分离的同时，也会增加投资，衍生出子公司或分公司进行产业扩张。同时，龙头企业或大规模企业在集聚区落户会吸引一批提供配套服务的企业进入，在区内或周边形成联系紧密的产业链。如中国供销集团南通产业园落户高新区，仅2013年为本地企业节约采购成本3000万元☣，而且已有近50家企业签约入驻，形成集棉花交易、仓储、结算、配送及信息为一体的产业链。

二、加快生产性服务业集聚发展的路径

地方政府引导生产性服务业集聚，应充分考虑地方服务业的存量，制造业市场规模，城镇化拓展的空间等因素，坚持突出重点、创新驱动，促进经济提质增效升级。

1、制定长远规划 考虑到生产性服务业企业与工业企业相比有着显著的差别：如产品属性不同，服务的无形、同时性、不易储存；工业用地采取协议转让或划转，服务业用地则采取“招拍挂”的方式出让；以银行为主体的金融体系有利于拥有大量抵押物的工业，而不利于服务业等。还由于地方政府管辖的范围有大小不一，产业发展的基础和条件各不相同，而且生产性服务业的行业类别众多，致使地方之间生产性服务业的发展具有行业差异，一般而言县级城镇对高端生产性服务业的吸引力不强。而且在实践中，有些地方发展服务业有规划，但实施过程的目标和任务，会因领导人的更替而变化，甚至与生产性服务业发展的渐进性规律相背离，搞运动式发展。针对以上情况，地方政府规划生产性服务业集聚发展，既要充分考虑生产性服务业层级分工的客观性，工业与服务业的差异性，自觉摒弃“大而全”、“小而全”自我服务等传统观念的束缚，消除一味追求生产性服务业行业选择高端化、门类完整性等倾向，理性规划生产性服务业集聚发展的区域及行业顺序，避免行业选择与发展的攀比与追高。还要根据地方制造业规模，生产性服务业行业发展现状等因素，重点编制与地方实际相吻合的有关生产性服务业行业集聚发展的整体性规划，做到集聚的平面规划和产业规划相结合，既充分体现集聚区主体产业的导向和功能，又避免因执行偏差导致土地等要素制约而影响。另外，要重视组织管理体制的规划，有条件的可设立生产性服务业集聚发展办公室，以利统一规划、部署、组织、协调，使集聚发展在地方辖区内实现整体联动、协同共振。

2、把握集聚节律

生产性服务业集聚的内在规律，由相关产业内部各种要素的内在联系所决定，或被生产性服务业集聚过程所体现。从经济地理学的角度看，生产性服务业集聚由点、线、网络等形态组成，不同的形态占主导，显示生产性服务业集聚发展的阶段性。主要表现为：相关生产性服务业企业在一定区域内集聚而形成点、线状分布形态，这是集聚的初期阶段；相关生产性服务业企业在一定区域内的点与线分布因相互联系形成网络状态，这是集聚的发展阶段。这里仅就初期阶段而言，根据集聚的节奏和规律，从企业层面看叫自我演进型集聚，由于制造类企业与服务类企业都从追求利益的目标出发，所以集聚行为的自律性较强。也由于集聚正外部性的驱使，吸引一些新的企业加入，使集聚区的规模与市场占有量不断扩大，由此推动集聚区单一化功能的逐步形成；从政府层面来看，首先要有超前意识、长远规划，采取切实有效的政策，循序有为，引导♀和鼓励企业集聚，并以完善的服务，方便企业集聚；从操作层面看，处于生产性服务业集聚初期阶段的地方政府，应依据各自确定的生产性服务业重点行业，对初步形成的集聚区内的存量进行改造调整，重点是优化与完善集聚区的功能定位和集聚顺序，防止急功近利、盲目攀比而付出不应有的代价。并根据制造业和生产性服务业的关联性，结合城镇化建设，确定若干区域进行集聚，注重规模效益和特色发展。

3、比较优选集聚

按照比较优势的分工交易理论，地方政府发展生产性服务业并集聚，必须根据资源禀赋，选择重点区域进行集聚。事实表明，任何一个地方都有相对的经济中心，与周边相比，基础设施和公共服务比较完善、信息沟通快捷、道路交通方便，往往吸引较多制造业企业集中，由此带动与之相关的生产性服务业集聚，这是一方面。另一方面，随着地方中心区土地成本的上升，或者市场竞争的激烈，或者产业进入衰退期，一些企业则会通过各种形式迁移到成本较低的周边地区或外地，这有利于地方中心区实行“优二进三”或“退二进三”的产业调整，最终形成合理的价值链分工。所以，依据比较优势理论，一般情况下地方管辖的中心区应为生产性服务业重点集聚地，须提高开发建设强度。同时，近些年来，各地十分重视城镇和开发区或园区的建设，推进镇区园一体化发展，且经过一段时间的累积，形成了具有一定特色或规模的产业集中区，不仅为市场配置生产性服务业资源拓展了空间，而且为集聚提供了市场，各地政府可采用“区中园”或“园中园”的方式进行运作，统筹集聚、协调发展。

4、加快平台构建

新经济地理学的“中心――外围”理论指出，“冰山”运输成本是影响产业集聚的重要因素之一，运输成本的节约促使产业在原有优势区域的集聚。然而，与制造业不同，生产性服务业的运输成本来自无形产品和服务的传输，因此，信息传输成本是影响生产性服务业集聚的重要因素。用辩证的方法看，一方面，信息化可以降低因企业集聚带来的互动成本，扩展服务的区域边界，扩大市场潜能，激发生产性服务业集聚的活力。另一方面，由于信息技术的发展为企业获得信息、知识等消除了距离上的障碍，导致一些高端生产性服务业的集聚优势逐渐弱化，出现空间分布由集聚转为分散的趋向。面对这样的现实，地方政府既要重视涉及网络新应用的信息化平台建设，积极运用云计算、互联网等信息技术，不断提高信息化服务水平。支持制造业企业所属信息服务机构面向行业和社会提供专业化服务，夯实生产性服务业集聚发展的基础。还要注重把加快信息化平台建设与生产性服务业集聚区建设同时并举，不断提高集聚区的承载能力，以吸引高端生产性服务业因分散布局到本地落户。同时，考虑到生产性服务业行业的多样性、复杂性，还必须加强融资平台、研发平台、检验检测平台、培训平台等公共服务平台的建设，为加快生产性服务业的集聚夯实基础。

5、注重模式互动

生产性服务业集聚模式，主要有原生型与嵌入型。原生型集聚发展依靠区域内部市场力量或本地企业自发集聚而形成。集聚动力是内生的，源于资金、技术、人才等要素的结合形成新的生产力，扩大了市场需求，带动集聚的逐步形成。原生型集聚的途径之一，“主辅分离”。即制造业企业内部的货物运输、仓储配送、售后服务、信息咨询、工业设计、技术服务等服务环节分离出来，成立服务公司，这影响着生产性服务业集聚程度。所以，地方政府应继续将制造业的“主辅分离”放在战略地位，鼓励和支持具有一定规模的制造业企业，进行“主辅分离”。途径之二，制造业企业投资新设生产性服务业企业。地方政府应着力从规模较大的企业中筛选出有实力、有能力的企业，进行培育、鼓励、引导企业创新经营业务。途径之三，工业企业的服务外包。一般来讲，企业规模越大内部的交易成本越高，因此，规模大的企业倾向于服务外包。服务外包与“主辅分离”的主要区别在于，外包的服务环节仍是原企业业务的组成部分，然而，外包可以促进一定区域内专事承揽服务的企业产生，由此带动生产性服务业集聚。鉴于外包实质上是交易，所以要在降低交易成本、政策扶持、完善服务等方面采取措施予以推进；嵌入型集聚模式是由集聚区外部力量驱动而形成的生产性服务业集聚。这种集聚模式依靠政府引导与扶持，在立足现有基础、顺应产业梯度转移，兼顾产业发展趋势，抓好基础设施等硬件建设、重视政策服务等软件优化，努力做到产业规划、集聚区建设、人才集中、法制保障相统筹，以良好的产业生态、充足的市场容量、平等的交易规则，吸引更多生产性服务业企业的融入。总之，原生型集聚是存量的放大，嵌入型集聚是增量的扩张，其目的都是为了做大规模，加快生产性服务业集聚发展。所以，注重模式的互动，以内生与外部两种力量共推集聚、提高占比，实现产业转型升级。

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