基础设施项目审计研究

一、实施“一带一路”倡议关键在于基础设施建设

2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确指出基础设施互联互通是“一带一路”的优先领域。我国本着共商、共享、共建的原则，提出我国“一带一路”项目建设的基本目标是在通路、通航的基础上通商。而沿线众多国家自然资源丰富，但在水、电、交通等基础设施方面非常薄弱，在自然资源的开发方面也缺设备、技术和管理。这些国家基础设施的薄弱严重制约着经济发展，而且在资金方面的缺口很大，缺乏基础设施建设资金。与之对应的是，我国不仅在基础设施建设方面具备优势，而且有充足的外汇储备，可以使用资金、技术等充分帮助这些国家进行基础设施的建设，最终达到互惠互利的效果。基础设施互联互通是实施“一带一路”倡议的先导，更甚者是沿线国家经济增长的“稳定器”和务实合作的“助推器”。基础设施与经济发展是正相关的，这点毋庸置疑。“一带一路”倡议的远景目标是构建区域合作新模式，近期目标主要是贸易、交通、投资领域的合作，为了实现打造完全便利的战略通道的战略重点，基础设施建设则是战略绕不开的重要环节，是“一带一路”的优先领域和关键环节。一系列重大基础设施工程的投资建设，将构建一个由交通运输（海、陆、空）、油气管道、输电线路和通信网络等组成的综合性立体互联互通网络，解决目前制约着“一带一路”倡议沿线国家之间深度合作的阻碍因素，奠定当代世界跨度最大、最具发展潜力的经济合作带的基础。

二、“一带一路”背景下的基础设施项目分析

（一）“一带一路”基础设施发展特点

“一带一路”国家基础设施发展指数（2018）和《指数报告（2018）》于2018年6月在第九届国际基础设施投资与建设高峰论坛上发布，综合分析63个“一带一路”相关国家和8个葡语国家的指数表现，指出2018年“一带一路”国家基础设施发展呈现5个特点：一是总指数创出新高，看好“一带一路”基础设施合作前景；二是东南亚地区仍是“一带一路”国家基础设施合作的热点区域；三是交通与电力继续领跑；四是新政策、新金融、新技术为“一带一路”国家基础设施发展提供新动能；五是基础设施项目的跨国合作热度有增无减。

（二）“一带一路”背景下基础设施的特征分析

1.面临众多风险基础设施项目本身的不确定性因素非常多。其一，施工条件复杂，外在环境难以预测。比如复杂的地基条件、多变的气候及其他众多不可抗力的影响等。其二，项目周期长，涉及主体众多。不能避免地会受到许多诸如政治、人文等因素的干扰甚至是阻碍，这是建设过程中的风险。其三，源于沿线国家社会文化、政治、经济及法律制度等差异性而存在的法律、政治、金融、经济、战争等风险。2.融资模式复杂我国对外基础设施投资先前主要น采取我国政策性银行（如亚洲基础设施投资银行、上海合作组织开发银行等）给予东道国优惠贷款，项目指定由我国大型国企承建的♒方式，是一种集援助、投资、贸易一体化的新模式。然而，基础设施项目对资金的需求随着“一带一路”倡议的深入建设不断扩大，我国政策性资金援助和投资不能满足项目需求，从而吸引了社会资本和海外资本加入基础项目建设的投资者队伍中，资金来源不再限制于财政资金。目前，“一带一路”倡议基础设施建设的主要模式 ﭢ是以投资者为核心的合作共同建设模式，实施具体表现形式为PPP模式等。

三、审计服务于“一带一路”倡议基础设施建设

国家审计作为国家治理的监督系统，在“一带一路”倡议基础设施建设过程中发挥“免疫系统”功能，预防、揭示和抵御项目建设过程中的障碍和风险，推动跨国基础设施项目规范运作，达到预期效果。

（一）审前调查准备充分

对于“一带一路”倡议的基础设施项目审计，审计人员要综合考虑宏观经济背景、战略目标、国家方针政策、外交政策等等因素，在此基础上看清经济事件的本质；还要了解并掌握项目所在国的法律政策，清楚相关法律法规的具体要求，注意特殊要求，对基础设施项目合同的法律风险进行充分的审计调查，减少项目风险。

（二）实施全过程跟踪审计

国家审计在基础设施项目不同阶段确立不同的审计重点，实施动态的全过程跟踪审计。在项目前期阶段，国家审计应该重点审计基础设施建设项目招投标的真实性和合法性。在项目建设和运营期，私人资本为了追求利益最大化，可能会有提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源等机会行为，监督缺失可能会造成私人资本侵占政府经营资源的不良后果，所以国家审计应该对成本核算重点审计。在项目竣工阶段，国家审计应对基础设施建设项目进行绩效审计。

（三）开展沿线国家协同审计

“一带一路”倡议的基础设施项目是跨国性的工程项目，其审计主体既有沿线各国自身的政府审计机关、内部审计机构和社会审计组织，也有区域性的政府审计组织、内部审计机构和区域性的会计师事务所，还有世界性审计组织、国际内部审计和国际性会计师事务所。中国作为全球审计大国，审计署在联合国审计方面经验丰富，开创了有中国特色的领导干部经济责任审计，审计署应该领导和协调沿线各国政府审计开展协同审计监督，开展多层次、多渠道沟通磋商，服务于基础设施项目建设，推动战略目标实现。

（四）推进大数据审计

在信息化快速发展和广泛普及的当代，审计署应该借助互联网、大数据等方式，创新审计技术与方式，提高审计效率，大力加强各国国家审计实施的信息化系统建设，建立“一带一路”沿线“国家审计云”平台，推进沿线国家数字化审计的发展，以达到各国审计信息共享的目的；建立信息交流渠道和完善沟通制度，以便高效、及时、准确地交流审计内容。同时，“一带一路”倡议的基础设施项目面临的风险众多且有极大的不确定性，以风险防范为主导的审计技术项目审计，需要依托现代科学技术，“大数据”的构建和大数据模型的开发，将成为“一带一路”基础设施项目审计技术的重要选择。

（五）重视综合绩效审计

“一带一路”倡议的基础设施项目竣工后，国家审计应该对项目进行综合绩效审计，对项目进行系统、综合的评价，对项目绩效进行系统、全面总结和审查，为未来的“一带一路”基础设จ施项目投资及建设提供参考与借鉴作用。传统基础设施项目绩效审计的审计重点内容是项目进度、施工效率、建设质量和成本管理等。而对于“一带一路”倡议背景下的基础设施项目，还应该进行经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计，对是否达到战略目标，审计项目是否对沿线国家的经济发展、人民生活水平以及环境保护方面起到预期效果进行审计调查研究。

四、结语

本文从“一带一路”倡议的优先领域即基础设施互联互通出发，根据审计与国家治理理论，提出国家审计在“一带一路”倡议实现过程中发挥预防、揭示和抵御基础设施建设中的障碍和风险，国家审计服务于基础设施建设。通过梳理相关文献资料研究分析“一带一路”倡议下基础设施项目面临的风险和融资模式的变化，以国家审计服务于基础设施建设为导向，提出“一带一路”倡议下基础设施项目审计路径，国家审计应该做好出发的审前调查、对项目实施全过程跟踪审计、开展沿线国家协同审计、推进大数据审计以及重视综合绩效审计，以期能够助推基础设施互联互通，打造完全便利的战略通道，更好地推动“一带一路”倡议目标的实现。

参考文献：

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