沿海地区填海造地的现状和分析

虽然过度的填海造地增加了土地资源，短期解决了土地紧张问题，但是对附近海区生物种类多样性造成严重的破坏。同时，滩涂和海湾大面积削减，严重影响纳潮量和海水自净能力，造成海洋生态系统的自我修复能力下降。

以大连为例，在缺乏规范的填海运动席卷过后，不仅扰乱了沿海居民的日常生活，损害了渔民们的经济来源，破坏了大连的海洋资源。大连海洋局曾根据调研结果估算出，大连到2020年填海造陆的需求将达到3万多公顷，但一年以后，再次发出同样的调研请求，结果显示至少会超过四五万公顷。究竟五年后的大连实际需要多少土地，至今我们仍无法准确预测。

2002年《中华人民共和国海域使用管理法》实施后，国家每年对填海造陆的规模都控制在一百多平方公里左右。我们发现《中华人民共和国海域使用管理法》第32条关于海域使用权证换取土地使用权证的规定存在缺陷，成为填海造地行为的不良导向。因为在土地价格畸高的当下，开放商只需要以低廉的价格取得海域使用权，进而以填海造地的方式就可获得大量的土地。

大连市关于填海造地诸多不合规范的审批，操作涉及《物权法》《海域管理法》《环境保护法》等多个方面。针对上述状况，大连市尚无可行条例予以规范。

填海造地是沿海地区，尤其是东部发达地带为了实现自身的经济飞速发展，而人为的破坏自然的结果。这种行为将对人类赖以生存的自然环境造成巨大改变，一旦失去制度的约束，盲目或者不合理的行为甚至可能造成无法挽回的后果。如此任由其肆意发展，原有的海域不可再生，子孙后代便无法再享受曾经的美ฃ景。由于填海造地也是一项需要谨慎操作的工程ผ，而大连市政府也在当前工作中存在诸多不规范行为，不仅造成了沿海周边居民权利的受损，海洋资源的破坏，还使海域使用权人不当取得珍惜的国有土地资源，造成国有资产的损失。此时，就需要用法律规范来规制填海造地活动。

研究填海造地的法律制度的意义主要表现在以下几个方面：

第一，从学术层面上极大丰富了我国关于填海造地的理论研究。首先需要收集大量关于填海造地的原始资料；要深入沿海地区的实践项目进行调查，作为一名法学院的学生，从学生的视角提出我们自己对于未来填海造地研究的方式、方法、方向以及相关的事后工作处理的假✫说。

第二，指导沿海地区的关于填海造地的实践活动，更加合理的利用丰富的海域资源，进而保护海洋环境。加强填海造陆理论的研究，有利于正确的指导正在进行或者即将进行的实践。由于大连地区对填海造地的制度的理论建设才刚刚开始，现实生活中存在诸多的社会问题。但是同期开始的活动势头迅猛，无人指导私自拓宽海域等情况存在不少。如：填海造地缺少总体规划，政府部门彼此推脱，工程布局方案不详细等等。因此，必须通过实践了解大连市填海造地法律规范的不合理之处，特别是“海域使用权转化为土地使用权”的相关规则在实施过程中遇到的问题，集中针对现行法律法规中关于填海造地的方面提出完善建议；从而保护国有资产，保护沿海城市的海洋生态环境以及沿海地区居民的合法权益。

第三，从法律层面上为填海造地执法机关提供相应的制度保障，进而也有利于相关法律规范的落实，从而最终保证了填海造陆实践活动的规范施行。由于现存法律法规的不完善，无法保证相配套技术措施的有利实施，这些法律规定的条文难以得到落实导。因此便需要从技术层面中确保实施的有关条件具有可操作性。我国一直以来便存在“执法难”的情况，但是却在投入大量的人力和物力后，仍然无法阻止填海造地的各种违规行为。需要承认的是一部分执法人员的素质过于底下，执法ห水平亟待提高★，其持有的执法装备也亟待改良。

尽管填海造地的相关规定目前在《海域使用管理法》中，但是，在我们看来，填海权不是海域使用权。因为，填海并不是“使用”海，而是“使用”的“变海为地”之后的“地”。关于填海所造之地，无论是从法理还是从我国的现行立法来看，均应属于国有。我国《海域使用管理法》第三十二条明确规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。有填海权的单位对于填海所造之地拥有的是土地使用权，应当认为可以转让，可以抵押。所以，填海造地并非使用了海，而是使用了海变成的地。变海为地，即将海域变成了国家土地资源的一部分，应当依照《土地管理法》，由国家土地管理部门负责，而不是按照《海域管理法》，由海洋管理部门负责。