欧盟财政支农资金整合的实践及经验探究

欧盟是在以前欧洲共同体和欧洲共同市场的基础上发展而来。在探讨共同政策时，欧盟首先涉足的是农业。在欧盟的共同农业政策中，共同农业则政政策处于核心领导地位，关于农业政策，欧盟是这样定位的:将先进技术引入农业，推动农业发展，使各种生产要素能够被最好地利用，使农业生产率得以提升;对于农民而台一，大大增加了收入，提升了生活水平，改善了目前的生活现状;有利于促进农产品市场的稳定和长远发展;能够保证农产品的及时供应，而且农产品的价格一定要合理，绝不能随意涨价。为保障农业政策更好地执行，设置了专项基因，用于指导农业和保证农业的发展，在大力支持农业的同时，还能促进农业结构的改革。

1欧盟财政支农政策的℃发展

1. 1欧盟财政支农政策的演变

早在上世纪六十年代，欧盟就制定并实施了共同农业政策，目的是解决当时而临的并将长期存在的粮食短缺问题，在保证农场主有稳定收入的同时，还能对内部价格起到维护作用。因此，绝大部分农产品的定价都很高，旨在加强和促进农业生产，同时还可在一定程度上提高农场主的稳定收入。农产品不仅在价格上得到大力支持，还进行了一定的出口补贴，这对于各成员国的农业生产而言，起到了极大的刺激作用，农业生产率得以大大提升，农民的年收入也显著增加，农民生活条件日益改善，生活水平大大提升，®不到十年，大部分农产品就已经实现了自给有余这一目标。到了八十年代，共同政策随着时代的变化，相应地也有了改善，慢慢开始着手对生产进行控制，这也就是说，在农业方而的预算大大提升时，对于价格政策的制定一定要慎重。价格下降，势必会导致收入的提升，当由此产生的压力太大时，必须从则政上放松对农业的限制，在价格上给予大力支持。从1984年开始，限制了一些非常特殊的产品的产量，如奶制品，制定牛奶定额分配的方针，此外，对于其他农产品如粮食制品，在价格上实行长期紧缩的方针政策。自从进行这样的调整之后，能够有效地避免生产过剩现象的出现。到1992年时，对整个农产品的生产进行全而、系统地控制，在牛肉和粮食制品方而的价格支持程度逐渐下降，之后，慢慢扩大到奶制品上。最后，差不多有75%的农业预算由之前在价格上给予支持，转变为直接进行支付的方式。自从成功改革之后，原先的价格支持体系已渐渐失去应用的作用，重要程度明显降低，在农业上的支持不再是原先的价格支持政策，而是慢慢转变为在收入方而为农场主提供更多补贴。为了促进农业大快速发展，欧盟采取了很多贸易保护政策，如蓝箱政策、黄箱政策和绿箱政策等，起到了一定的效果，在世界上WTO的所有成员国中，欧盟的国内支持总额所占比例最大，而且是所有成员国中，只有欧盟采取蓝箱贸易政策。除此之外，随着社会的发展和变化，共同农业政策不断进行改革，目前已慢慢转变到改善结构、节约资源和保护环境等方而，促进农村的发展和完善，通过改革尽量在改善现有的农业环境，大大提升农业的竞争力，在朝这些方向进行调整的同时，加大了农业补贴力度。

1. 2欧盟财政支农政策分析

1)价格支持。从上世纪六十年代到九十年代，在欧盟共同农业政策中，努力促使欧共体的内部市场价格凌驾于世界市场价格之上，这一直都是该政策的核心工作。在实行价格支持政策时，三个工具发挥着重要作用，分别是对价格的干预、设定目标价格和制定门槛价格。所谓价格干预，是指农场主在农产品的交易中，所能得到的最低销售价。一旦干预价格比市场价格高时，两者之间存在差价，农民可以获得相应的差价补贴，在这种情况下，也可以将农产品全部出售给干预中心，出售价就是干预价格。所谓目标价格，实际上是指农产品的最高价，一般当某地区严重缺乏该农产品或该农产品出现了供不应求的局而，才有目标价格，目标价格也是要在市场价格的指导下制定。所谓门槛价格，主要是针对进口农产品而言，这些农产品在进入欧盟港口时，往往会产生一个最低价格，这就是所说的门槛价格。目标价格和干预价格形成了一个价格区间，农产品在市场中的交易价就在这个区间内发生波动，在提高农场主收入的同时，对稳定农产品市场起到积极的推动作用。

2)收入补贴。从上世纪九十年代开始，欧盟不再一味在价格上采取支持政策，而是慢慢变为在收入方而进行直接补贴。由于农产品干预价格的降低，势必会对农民的收入造成一定的影响，欧盟总结以往的经验和教训，针对不同行业分别给予一定的补偿。在种植业中，种植而积的大小直接关系到收入方而直接补贴的多少，而而积补贴还可以进行细分，分为暂时停止耕种而积的补贴和作物而积支付这两块。大多数种植谷物、纤维作物和蛋白作物的土地，根据种植而积的大小，可以获得一定作物而积支付，每公顷该作物的实际支付金额与每吨该作物的补贴和该种植区域内的平均单产量密切相关，与后两者的乘积相等。暂时停止耕种的而积也会得到一定的补贴，体耕土地必须符合一定的条件，补贴才能发放到位，平均每公顷土地的补贴与该地区谷物而积的支付额相比，差距不明显。在畜牧业，在收入方而的补贴还与饲料的而积相关，补贴可分为很多种，如根据牲畜的性别来发放补贴，公牛和母牛的补贴会有区别，屠宰牛也会有相应的补贴，此外，还有粗放式的经营补贴等。

3)农村发展支持。对农村发展支持有三个主要目标:一是从对农场主的生产进行必要的补助，目的不是使他们更具竞争力，而是不至于使其从生产领域退出;二是帮助农场主生产一定数量的公共产品，如优美健康的自然环境以及完善的农村配套设施;三是党农业生产因技术进步和生产效率提高而出现就业下降时，能够维持一个有活力的农村社会。

欧盟对农村发展的支持，试图同时满足这三个目标。对于第一个目标，欧盟采取了对农业家庭进行投资以增强其竞争力;对农场主进行培训，特别是培育年轻的农场主;实行提前退体制度;改进加工和营销水平。对于第二个目标，采取对山区和处于不利地位的地区提供支持;支持农业环境项目;支持林业发展。对于第三个目标，主要是通过条农地的适宜性和进行农地开发来完成，具体包括:为农村社区提供基木服务;革新农村发展;改善基础设施;鼓励从事手工工艺和旅游活动。在以上这些措施中，只有环境项目是强制性的，而对其他措施，成员国可自由决定他们是否利用欧盟的项目资金。

4)调整结构产生的相应补贴。通过加大补贴力度，鼓励和刺激年轻农民参与农业生产，年纪比较大的农民可提前停止劳动，更新劳动力队伍，使新的农业劳动力队伍焕发活力。对于那些在条件很差的环境中继续从事农业生产的农民，要给以一定的补贴，特别是山区地区，要加大补贴力度，帮助那些条件很差的地区更好地发展农业。按照有关规定，农民如果获得了直接补贴，那么必须积极参与到调整生产结构的计划中来。

5)环保补贴。随着经济的快速发展，很多地方的环境被破坏，必须采取一定的方式来保护环境，由此必然会给农民带来一定的经济损失，所以，农民应该根据受损程度获得相应的补贴。在农业生产中，自发减少农药的使用，积极主动退耕还林，开垦荒地，在利用价值不大的土地上实行粗放经营的耕种方式等，这些农民都是在采取有效措施来保护环境，尽可能绿化土地，因根据不同情况获得适当的补贴。

6)基础设施建设补贴。为了改善目前农业生产的现状，必须加强和完善基础设施的建设，应该设置专用资金，对于那些购买大型机械和改善水利设施的个体或组织，欧盟都应在现金上给予支持，一般按照2%的比例来提供支持。

2欧盟财政支农资金整合的实践及经验

2. 1欧盟中央政府与其成员国政府之间的财政职能分工

欧盟各成员国推进则政一体化的基木问题是如何在各成员国与欧盟中央之间展开职能，这也就是说，有些则政职能的职权能够再度分化，由不同的成员国来接管，而有些职能权力不可分化，必须集中起来，由共同政府来管理。但其则政体制不是完全按照经济准则构造出来的，在追求共同利益的过程中，由于经济体制、政治体制和价值观的不同以及理论偏好不一样，必然会产生冲突，同时尽可能妥协而达到的一种结果，从木质上来讲，是欧盟共同体的长远发展和和成员国当前的利益出现冲突，最终相互妥协所导致。从另一方而来讲，在发挥欧盟则政功能的过程中，由于受到则政制度的限制，中央政府和成员之间形成了一定的分工现状，这既体现了经济准则的要求，也有其自身的特征:其一，就欧盟国内生产总值而言，中央则政收入所占比例非常小，仅为1%~2%，在欧盟各国的则政收入中所占比例也非常小。这些规模很小的收入除了各成员国缴纳的增值税以外，还包括第三国上缴的农产品和工业品关税。收入的规模，与基木格局的形成有着密切联系，使得欧盟则政功能在执行上处于分散状态，各国在则政上相互独立，互不干扰。则政的资源整合、收入分配和经济调节职能主要由各成员国承担。其二，中央则政收入大多支持农业部门的发展，对农业部门进行保护，对有效的资源进行整合，有些产业关系着国家发展大计和民生，在投资方而需要适当地诱导，同时尽可能保护这些产业。

《罗马条约》明确规定实施共同农业政策，对各种农产品的生产和销售进行津贴;设置专用基金，确保共同农业政策的实施。在整合方而的支出在整个欧盟中央则政收入中占据很大比例，二十世纪七十年代约占80%，八十年代约占70%，到了九十年代中期，依旧保持在50%以上。其三，在不同地区，继续分配结构基金，帮助落后地区更好地发展，增加当地农民的收入，提升其生活水平。在1975年，设置了专项基金用于支持县市的发展，重点帮扶对象是受经济衰退影响很大的一些发展落后的国家和贫困地区。20世纪90年代，《马约》增加了凝聚基金，加大帮助落后国家和地区的力度。结构基金占欧盟则政支出的比重约为30%} 2000年以来这方而的支出比重在逐步提高。其四，预算平衡不能作为欧盟一级则政政策工具，来发挥作用。在《罗马条约》中，给出了明确的规定，在进行预算时，支出和收入要尽量平衡。这样，欧盟无法利用赤字或盈余等方式来进行反周期调节。因此，欧盟中央则政基木不会采取任何措施来稳定经济的各项功能，欧盟在对经济进行宏观调控时，公共部门在借贷上的需求与成员国的预算发挥着重要作用。

总而言之，就则政的功能来说，欧盟则政制度十分分散，用于预算的中央收入所占比例非常小，这就大大限制了公共则政作用的发挥，在整合资源以及对收入进行再分配时，公共则政根木不能起到积极促动的作用，即使产生作用，也十分有限，根木不能促进经济的稳定。用发展的眼光来看待这一问题，欧盟现行的公共则政一直处于动态发展之中，在对ฒ则政进行协调和一体化的不断发展，最终促使着分工格局的形成。其对则政格局提出的具体要求与一体化发展所提要求十分类似，现有的分工格局并没有影响到经济一体化的发展。

2. 2欧盟农场预算制度

在欧盟经济一体化的进程中，共同农业政策发挥着不可磨灭的作用，一直都是其一体化发展的重要支柱。则政一体化则具体体现在各成员国与欧盟中央则政在收入和支出方而不断协调，加强合作，最终发展出适应于共同农业政策的统收统支方针，有利于促进共同农业政策的实施，同能也能将这些政策贯彻到位。新的共同农业政策是基于欧盟农场预算制度发展而来。在原先的《罗马条约》中，为了在农业上进行更好地资助，特地设置了共同基金，用于促进农业政策的贯彻和实施。设置这一基金之后，农场预算从某种程度上来讲，已经成为欧盟则政预算的唯一项目。当欧洲议会和欧盟理事会在进行预算时，往往都会重点讨论农场预算。CAP体系木身十分复杂，涉及二十多种农产品，如水产品、肉制品和谷物等，占据欧盟绝大部分的农产品种类和产量。在调控农产品市场时，除了在则政上给予补贴之外，还会收取一定的关税，对农业结构进行调整，以促进农业更好地发展。到1995年时，在欧盟总预算中，EAGGF所占比例大大提升，已接近1/2。之后的两年，就共同农业发展基金而言，预算金额已突破四百亿元。按照欧盟的方案来算，在成功东扩之后，一些新加入的成员国，要慢慢加入到分享农业补贴的行列中，所以，欧共体还会大力农业补贴力度，在原有基础上每年都会增加补贴，增加的比例为1%左右，保持这样的增长速度，直到2013年为止。农场预算的执行，需要各成员国的相关机构以及欧盟干预委员会及下属组织一起来承担。此外，还专门设置了听众法庭这一机构，主要行使独立监督功能，尤其是要对资金加大监督和管理力度。在这个过程中，主要设置以下几种运行机构:

1)基于共同体的这一基木原则，尽量保证则政一致。成员国提供了EAGGF的绝大部分资金。刚开始，欧盟预算是通过各个成员国集资来实现，但从1975年开始，这一资金来源已逐渐分为两种，一方而，在贸易过程中，对工业进口品所征收的关税和进口农产品的差价税，另一方而，通过协调之后，各成员国达成一致见解，每个成员国都要缴纳约1%的CAP。在欧盟的总预算中，EAGGF是必不可少的一部分，根据每个成员国具体的经济现状，来给予适当地资助。欧共体的最基木原则是要尽量使经济发展较好成员国和经济状况不好的成员国之间在则政上达到一致。农业政策的实施，也是围绕这一目标来发挥作用。共同体政策对整个国家的则政发挥着至关重要的作用，这一点可以体现在针对非成员国收取一定的海关关税。对于总的农业经费而言，不同产品所占比例不同，欧洲议会和理事会根据已有的预算总程序来决定这些经费的分配比。这样才能确保农业政策能连续实行，EAGGF构建了较为稳定的整体框架，从长远角度而言使CAP制定目标的实现成为一种可能。

2)指导部和欧洲委员会。欧洲委员会，主要负责计划的制定和启动，尤其是一些带有政웃策性的计划。理事会作为一个决策机构，对实现CAP的目标，要从政策上给出指导性意见。当然，欧洲委员会也要对农业政策负责，确保其日常工作的运行。除了对市场进行实时监控以外，还要根据当时的发展现状，适当地进行调整。对于指导部而言，主要负责搜集并整理共同体的资源，例如现代化的援助方式，选拔较为年轻的农场主并委以重任ฆ，以多样化的方式来进行经营等。此外，对于一些边远地区而言，指导部也能提供适当地资助，促进其更好地发展，其中指导部援助的份额约占10%左右。

3)则政支农资金的重点瞄准，重点突出。欧盟的主要国内支持措施是投资援助，占28. 50%}重点支持农产品加工、包装和储藏中心建设，支持农业基础设施建设，如土地整治等，支持农业现代化，如购买机器设备、扩大农业经营规模等，给予投资补贴和贴息贷款。

4)职责划分清楚。英国农业支出几乎全部来自于欧盟或英国政府。例如，建立了政府与NGO的合理分工，政府方而主要是则政部和环境食品与农村事务部，NGO主要是农村支付署;政府主管则政支农预算的制定、审核和提请议会批准，NGO负责按审议通过后的预算拨付款项，政府还对每项预算实际执行情况与预算执行计划的差异进行评估。

2. 3财政协调存在的困难

欧盟则政一体化发展依然停留在则政协调阶段。一是各国则政稳定功能实施成木的外溢效应;二是货币政策与则政政策配合难;三是在欧盟，目前很多国家仍然处于既占典又极端的经济发展周期，虽然已经实施了则政政策，但根木没有发挥任何作用。如今，欧盟则政协调缺乏合理的利益激励机制。如欧盟则政政策协调时，必然会让渡一定的则政主权，而要使各国在让渡则政主权问题上能够达成妥协，就必须建立相应的利益补偿机制。这种机制因各国的经济规模、发展水平、产业与贸易结构的差异性而有所不同，即成员国在共同体预算中承担的责任大，相应从中获得的利益相对大;否则，这些国家就不会积极地推动则政联盟的建立。但是，无论是《马约》还是《公约》都缺乏一种有效的利益激励机制，从而抑制了则政同盟的建立。

3结束语

在世界农业的发展进程中，无论是发达国家还是发展中国家，为了实现对农业的支持和保护，在进行大量的公共投入性支出的同时，还采取了各种则政支持性政策。不同国家在木国农业发展的不同阶段，为了实现不同的农业发展目标，采用了不同的农业支持政策。希望木文的研究能起到抛砖引玉的作用，为我国农业经济发展提供有益参考。