浅谈税费改革后农村基础教育公共财政支出改革

一、税费改革后，农村基础教育的现状

农村税费改革涉及到教育方面主要是“两个取消”，即取消农村教育集资，取消农村教育费附加。这两项教育经费来源取消后，使本已严重不足的教育经费更加短缺，给农村基础教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难。

㈠拖欠教师工资问题突出。税费改革后，农村教育费附加和教育集资这两大支撑农村教育经费的来源被取消，使乡级财政入不敷出的问题日益严重，无法完全保证教师工资发放已成为事实。从湖北省枣阳市吴店镇的情况看，该镇现有民办教师104名，符合“民转公”条件的有70人，符合退养条件的30人，按人均每年3000元计算，退休民师一年需要退休费90000元。解决拖欠教师工资问题任重道远，形势不容乐观。

㈡学校正常运转、维修、实施信息化难。目前农村中小学的公用经费主要来源是学杂费收入，缺口部分依靠乡镇政府收取的教育费附加补充。从吴店镇的情况看，全镇中小学公用经费年缺口在200万元左右。教育费附加取消后，学校正常运转面临资金短缺问题，校舍、设备等基础设施的维修经费没着落，建设信息化的校园需要大量的资金作支撑，没有经费来源，学校信息化建设难以推进。

㈣教育发展过程中积累的债务矛盾难以化解。20世纪90年代以后，为了“两基”达标，各个学校纷纷举债或集资达标，积累了高额债务。例如安徽很多中小学校负债累累，全省教育欠债达20亿元。由于取消农村教育附加和集资，教育负债偿还已经没有经费来源，债务矛盾难以化解。

二、当前农村基础教育财政支出政策的问题剖析

㈠中央与地方各级政府事权划分不合理，财权与事权极不对称。1985年，中国基础教育实行财政分权改革，基础教育投资责任由省、县、乡、村各级组织分担，从教育财源看，形成了县办高中、乡办初中、村办小学的分级办学体制和县、乡两级为主的管理体制。虽然中央和省级财政筹资能力相对较高，但其义务教育的责任却微乎其微。愈到基层义务教育人口会越多，但其经济实力及相应的财政能力却越低，财权与事权不对称。

㈡农村基础教育财政转移支付制度不规范，未能达到教育水平均等化效果。教育转移支付是实现教育公平目标的重要形式，但由于新财政体制下的义务教育经费过分依赖于地方财政拨款和地方非政府资金调动，使得我国义务教育投入出现了地区差异。预算内公用经费，城镇小学都要比农村高出1倍左右，生均公用经费占事业费也是城镇地区大大高于农村。反思基础教育之所以没有达到预定的公平目标，主要有两方面原因：第一，转移支付的规模太小，不能起到维护公平的作用；第二，教育转移支付分配效率低下，国家用于资助贫困人口发展的教育资金有部分转移到非贫困人口身上，真正的贫困人口没有受益。

㈣农村基础教育资金的管理体制和机制不健全。管理体制和机制不健全，也是影响农村基础教育资金使用效益的重要原因。主要表现在：第一，有较大比重的教育经费游离于预算监督之外，资金的使用缺乏预算约束、随意性大，极易滋✌生各种乱收费。第二，在收入上，征收成本高，✘效率低下；在支出上，资金下拨后即失去了监督，结果财政支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，资 ☺金被截留、挤占、挪用现象严重。"

三、关于推进农村基础教育公共财政支出改革的几点建议

㈠以税费改革为契机，重新合理划分各级政府的事权和财权，建立与国家财税体制相适应、各级财政分级合理负担，的农村基础教育经费投入机制。新的农村基础教育经费投入机制应是以国家为主体，地方、学校为必要补充的投资机制，其主要依据是基础教育的性质和我国现行的分税制财政体制。义务教育是国家的公共基础设施，其国家收益率远远大于个人收益率，国家应当成为义务教育经费投入的主体。农村税费改革后，有必要根据各级政府占有财政收入的份额来分担义务教育经费投入的比例。通过立法，将基础教育教师全部⌛纳入国家公务员系列，其工资一律由中央支付。这不仅有利于保障教师的社会地位，保证每位教师在工资、工作、生活、医疗和退休等方面的合法待遇，而且有利于教师队伍的稳定和质量的提高，有利于中央对教师的统一管理和考核。

㈡改革政府对非义务教育阶段办学包得过多的财政拨款体制，建立规范的以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后农村地区基础教育资金转移支付力度，实现教育公平。适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的比例，将国家财政投入更多地用于义务教育，建立以纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度。根据转移支付公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计出一种计算各地应有的财政收入和合理的基础教育支出水平的办法并使其公式化，规定基础教育资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现基础教育公平。加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，建立规范的义务教育财政专项转移支付制度。

㈢将基础教育经费全部实行预算统编，优化配置，提高使用效益和加强管理。将原来各种教育集资、教育维持费、杂费合并，按合理标准，实行“一费制”，并列入预算安排，统一编制、统一管理。地方政府要加强对教育资金使用的管理和监督，控制支出的方向，优化支出结构，加强运行监管。进一步深化农村学校内部财务管理改革，压缩人员经费支出，提高公用经费的比重，以优化农村基础教育事业费的支出结构。整编教师队伍，精简非教学人员，确保人员经费支出的效益。建立严格合理的教师分配、调动和流动制度，解决当前乡镇教师普遍超编，而边远地区农村教师严重不足且不能有效调节而造成的教师资源配置不当问题。合理调整农村中小学的布局。逐步改变办学规模小、布点分散的现状，实现学校设置的规范化，以便最大限度地实现投资效益。

㈣引入市场机制，建立多渠道筹资制度，形成基础教育投资的多元化。基础教育属于公共产品性质，政府应当全部承担办学经费，但是为了基础教育的更快发展，也不应当排除社会资金的进入。鉴于我国“穷国办大教育”的现实，吸引社会资金进入农村教育意义重大。建议：一是建立教育政策性银行，通过贷款、投资、担保、补贴、贴现等资金运用方式来保障教育金融业务的顺利开展；二是发行教育彩票，广泛吸收社会资金，将所筹得的资金切块定向用于农村教育；三是以国家投入为基础，建立全国性教育发展基金；四是政府应加大捐资助学活动的宣传，引导社会集体、个人的捐资助学，对于个人捐资助学可考虑根据捐资金额的多少免征或减征个人所得税，对企业则视情况免征或减征一定时期内的增值税、所得税等，以此来扩大人们对教育的支持；五是可考虑开征教育税，取代各种收费，将中外企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。