经济责任审计：审计“免疫系统”的防火墙

审计署刘家义审计长指出：审计的本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，如果“免疫系统”不健全，就会产生严重后果。“免疫系统”理论的提出，强调了在传统审计职能的基础上，扩展了预防，揭露和抵御的职能，更加重视审计的预防功效，起到从源头遏制问题的作用。而经济责任审计，作为一项伴随着我国政治和经济体制改革的发展而建立起来的具有中国特色的审计制度，应该成为审计“免疫系统”的“防火墙”，通过考核评价领导干部决策能力与执政能力，在促进其依法管理，防止源头腐败、加强党风廉政建设等方面发挥了重要作用。

一、“免疫系统”论下经济责任审计的目标定位

在“免疫系统”论下，政府审计要预防、揭露和抵御经济发展过程中的社会问题。传统的经济责任审计侧重于领导干部任职期间财政财务收支的真实性、合法性，审计方式多以离任审计为主，通过事后的监督和评价，对领导干部受托经济责任进行考核。2009年汇总的部长经济责任审计结果报告基本上是部门预算执行审计中的违纪违规问题，内容相当单薄，对审计“免疫系统”的把握上还存在较大的认识问题，审计人员的审计理念还没有完全与“免疫系统论”融合起来。

但是在防风险、重控制、强监管的时代背景下，经济责任审计审计必须要更新目标理念，摆脱传统政府审计内容的束缚，树立监督与服务并重的理念，树立“免疫系统”功能的理念，从过去注重财政财务监督，发展到预测决策等前瞻性的增加政府组织价值的目标导向上来。在经济责任审计工作中，坚持以守法、守纪、守规、尽责为重点，注重坚持以促进内控的严格有效执行和健全完善、防范未来风险为落脚点，注重从体制、运行机制等层面对发现的问题提出整改建议，促进政府管理效能的提高，努力发挥经济责任审计作为“免疫系统”防火墙的功能。

二、“免疫系统”论下经济责任审计的职能拓展

党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相ฎ互制约又相互协调的权力结构和运行机制……重点加强对领导干部特别 是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”由此可见，新形势下经济责任审计的职能拓展是建立在国家对于权利控制的新要求基础之上的。经济责任审计作为政府审计维护国家经济安全的重要一环，应借助政府管理的平台，从体制的公平效率、管理的效能、资金的绩效、工作的成效、政策的效用等五个方面来发挥审计的建设性作用，完全符合“免疫系统论”对经济责任审计的要求。

（一）经济责任审计的制度创新

审计起源于受托经济责任的存在，由于社会需要的层次与水平总是不断发展和提高的，受托经济责任的内容随之呈现出逐步扩大的趋势，从而导致了审计活动的不断发展与创新。经济责任审计正是不断发展的现代审计活动发展创新的成果之一，体现了中国审计实践与中国国情的紧密结合。 （二）经济责任审计的功能创新

审计功能不是一成不变的，而是随着审计环境的变化和社会经济的发展进步而动态发展的。传统理论中，经济责任审计的职能包括监督、鉴证和评价三个方面的内容。随着公共受托责任内涵的拓展，对经济责任审计本质理解的进一步加深，经济责任审计功能也随之扩展。

经济责任审计是实现审计“免疫系统”功能最有效的现实路径选择。审计机关对领导干部进行经济责任审计的目的是对领导干部任期内执行财经纪律等情况进行监督检查，并在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政各项规定。在“免疫系统”理论下，经济责任审计除了具有以上三大功能外，预防、修复功能也是必不可少的。预防功能强调审计机关有能力有责任通过经济责任审计及时发现潜在风险，做出提前预警；修复功能强调审计在揭露问题的同时，更要对产生问题的原因进行从表象到本质、苗头到趋势的深层次分析，进而强化管理、防范风险、健全法治、完善制度、规范机制，提高经济社会运行质量和效益，增强经济社会运行的“免疫力”。经济责任审计的修复功能更加突显了审计原本就应具备的价值增值、强化组织治理和完善民主政治等功能（蔡春，田秋蓉，刘雷，2011）。

（三）经济责任审计评价体系的创新

领导干部经济责任的履行涉及到经济建设、社会事业发展的各个方面，由于不同行业，不同级别管理者管辖范围，职责的差异较大，所以建立一套科学、完整的经济责任审计评价体系是一项重要而复杂的工作。经济责任审计评价是否全面、科学、合理，将直接影响经济责任审计结果的充分利用。可以探索以行政绩效为主线、以平衡计分卡绩效评估为手段对党政领导干部绿色经济责任的履行情况进行科学评价，重点围绕其职能履行情况，重大经济事项决策、监管、执行情况，财政财务监管情况，廉洁从政责任ฬ情况，通过审计调查、指标考核、数据分析，综合评价被审计单位的行政绩效情况，在整个评价体系中对于评价指标的设计要围绕发展绿色经济的主题，将一些与民生、环保、持续发展密切相关的因素作为考量的重点。

三、&ld☢quo;免疫系统”论下经济责任审计的着眼点

（一）关注财政绩效管理

2009年，在金融危机席卷全球的背景下，我国政府提出要做好保增长、调结构、促改革、惠民生的工作，而提高政府财政绩效管理水平是提升政府效率、促进经济发展的重中之重。财政收支涉及各级政府，涉及不同的部门、不同的项目，财政资金作为稀缺的优质资源，应该在确保安全的情况下，加快财政支出进度，把财政资金尽早落实到项目上，这是提高财政资金使用效率的基本要求。经济责任审计作为“免疫系统”的防火墙，必须关注国家财政安全与绩效，要强化财政绩效评价，按照“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效&บrdquo;的思路，进一步提升经济责任审计的层次和水平。

（二）关注地方政府债务风险 （三）关注“三公”职务消费 （四）关注民生责任

“关注民生、保障民生、改善民生、促进和谐”是建设服务型政府的核心，关注民生也是国家审计的本质要求。随着国家涉及到民生资金的投入逐年增长，审计工作的重点也向民生资金倾斜，以推进政府民生责任的履行。审计机关应充分发挥经济责任审计的导向作用，在经济责任评价过程中，直接关注政府各项惠民政策是否得到贯彻落实，关注民生资金的运营绩效，聚焦于医疗、社保、教育等民生工程建设，把民生责任融入到党政领导干部经济责任审计之中，以促进各项社会事业的发展。

（五）关注生态环保责任

2010年6月8日，刘家义审计长在以ฏ“人与自然和谐发展”为主题的世界审计组织环境审计工作组会议上提出：“中国国家审计署将继续加大环境审计力度，积极探索中国特色审计路子，为中国的环境根本改善，实现人与自然和谐，经济社会科学发展贡献力量。”政府审计应对影响国家可持续发展的环境问题加以重视，以促进落实节约能源资源和环境保护基本国策为目标，积极将生态环保责任的履行情况作为领导干部经济责任审计评价的重要指标，以转变地方领导干部盲目追求政绩、漠视生态环境、一切以GDP为纲的经济发展理念。经济责任审计应和环境审计结合起来，不仅要针对生态环境建设和生态建设资金使用进行审计，还应在项目审计过程中，对“高污染、高能耗”产业进行摸底和分析，提出针对性的专题报告和绩效评估意见对资源环境的审计，以落实节约资源和保护环境为目标，维护资源环境安全，发挥经济责任审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。

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