地方治理的模式选择:财税视角下地方主体地位再思考

摘要：自十八届三中全会将财政提升至国家治理高度，包含财政在内的国家统治方式面临着全方位的重构。在国家权力内敛化和社会价值多元化的治理模式下，不仅在形式上表现为多主体、多中心、多途径、立体式的协商与合作型社会管理模式；在实质层面，即权力是否可以空间的理性布局分散化ต，也成为探索地方治理的路径之一。本文将从国家权力体系着手，以财政为中心对新型地方治理的模式选择进行分析，重新思考地方的主体地位。在传统模式下，驾驭型的国家权力以垂直统治为核心，而在以权利重塑国家权力的当今社会，水平的、平等的、和平的谈判模式即治理是推进法治的重要路径。

关键词：地方治理；地方主体；模式

一、引言社会是一个有组织的整体，一直以来，如何从纷繁复杂的社会现象中抽象出在实质上能够构成社会整体、在形式上又归属于社会整体某个局部的特质，似乎总是欠缺有效的方法。如果说在社会这个多元的整体（系统）中，存在着局部与整体、局部与局部之间看似融合却又无法呈现出相似外观的矛盾，那么客观上我们也不能不承认在国家这一政治系统中同样存在着整体与局部之间的矛盾，只是在中央与地方的关系问题上，政治假设的差异会带来更多解决路径的不同。

如果说从宪法角度探讨地方在国家体系中的主体地位遵循了既定的讨论框架对于地方的主体地位，笔者曾撰文从权力的表象对地方的权力和主体地位进行了探讨，本文更着力分析权力的实质以及多元化的表现。（参见：郭维真.论国家治理及其改良――以税收授权立法为视角[J].福建论坛：人文社会科学版，2013，

（3）：35-40.），那么深入国家权力体系的内部探究国家权力的层次进而追溯国家权力的来源与基石，则是回归事物的本质。作为社会存在的地方主义代表的是一种地方认同和一定区域内利益的维护，产生早于并区别于作为政治存在的地方主义代表的“人们的地方政治认同和维系乃至扩大该地方利益的政治意识和政治行为”[3]，因此，地方被视为整体的局部似乎也只是政治国家产生之后的事情。同时在国家之上，欧盟的机构变革――“一个能够参与国家层面决策、具有创议权的新政治层级”[4]的出现，似乎也从外部弱化了国家作用。

因此无论从法律抑或政治的角度，无♀论从国家体系的内部或是国家体系的外部，似乎都在佐证一种中央集权分散化的趋势，在分散化形塑下的若干个层次上，地方治理模式的选择无疑提供了政治体制改革的一种可能性，而中央与地方关系中至关重要的财政关系在中国，国有资本的形成途径和产生方式自建国始在相当长的历史阶段里是以财政为主要渠道，因此在没有建立现代税制的背景下，中央与地方的财政关系更多地表现为产权分配关系，这也印证了工业化中资本形成途径的选择取决于其经济体制特征并直接反映体制特征。（参见：刘伟.工业化进程中的产业结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，1995.）作为突破口之一，既提供了一种可参见经济上准市场化的解决方式，同时也为政治的民主化进程提供了参考思路。

二、社会中的国家：权力体系及分割所谓国家，即“某个特定的领域范围内，能够（成功地）要求对合法的强制力进行垄断的人类共同体”[5]，马克斯・韦伯的如此定义与国ฒ家领土、主权与人民的传统三要素理论存在异曲同工之处。换言之，国家作为特定地域人民公共生活的最高表现形式，其产生和出现正是基于对内部地域性因素的强化，从而形成“足以对抗其他人类群体与国家的超地域性因素扩展的威胁”[6]的力量。因此，国家在某种程度上也被视为“权力的场域”[7]，并为以下两个方面所形塑：一是领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念；二是国家各个组成部分的实际实践。无论是观念的层面，还是实践的层面，国家权力的运行与实现程度在某种程度上都对之有所倚赖。

现代法学郭维真：地方治理的模式选择：财税视角下地方主体地位再思考

（一）作为契约产物的国家权力

“契约”对于社会进步的意义，在于其并非一般意义上的一纸文件，而是指向了潜藏于“契约”背后的主体性问题，即对个人的再现：人生而平等，享有同等的自然权利，人人都有权占有一切有利于自我保存之物，采取一切有利于自我保存的措施；个人成为自己的人身和财产的主宰者和支配者，开始取代家庭作为社会的基本单位，即便国家诞生，仍然是个体基于自我保全的需要。

在这种假想的契约关系中，国家权力仅是契约――“一揽子协议”――的产物，即所有可以让渡的权利所形成的权力集。权力的深度与广度并非由国家权力的具体行ส使者决定，而是由主权者契约决定。在这样的构想下，国家权力在本质上应当也必须是一个整体，唯有这样才能如镜面一般成为主权者权利实现的映射。

然而不可否认“权力实际上是落在日常的社会实践中，并且是统治与被统治之间关系所采纳的具体形式”[8]：一方面，主权者（们）的契约虽然只能产生统一而完整的主权，却并不代表主权对内的权力只能是僵硬的整体；另一方面，无论是强化统治的权威还是提升统治的质量与效率，国家权力的分割都成为事实上的一种选择。

（二）国家权力的可分割性

权力的分立并不是现代民主国家的创新，在波里比阿的笔下，古罗马时代的政权体制已经有了分权的端倪。执政官、贵族组成的元老院和人民都能够在政治舞台上发挥重要的作用。（参见：波里比阿.罗马帝国的崛起[M].翁嘉声，译.北京：社会科学文献出版社，2013.）社会契约论将国家权力诠释为国民权利的让渡，这种权力被细化为立法、司法、行政即所谓的“三权分立”。如果说立法、行政、司法三权分立的横向分权（separation of power），针对的是全权主义；那么中央与地方之间的纵向分权（division of power），瓦解的则是某种中央集权体制。可以说权力制衡的提出本身就建立在权力具有可分割性的基础上，然而，对于国家权力分割的理论问题，却无法回避以下问题：国家权力固然可分，但分割之后的权力，是否还是完整的权力，如不是，缺失的又是哪一部分？同时，分割之后的权力，与被分割的源权力之间又是一种怎样的关系，对等、从属或是其他？也许不同维度的分割将给我们带来不同的答案。

1.权力的横向分割

在三权分立模式下，立法权通过物化的形式，使得授权更为明晰化，也使得立法权成为民意表征和自决的最突出代表，在根本上构成了一切现代民主的逻辑起点。形式上的意义既包括民意代表的选举，也包括立法过程的博弈与最终决议。强化了立法权自身的实体价值，或者说立法权的实体价值表达途径之一便是立法权的程序实现。于是在这样的基础上，立法机关对立法权的享有和行使，被更多地认为是民主的表征，象征着个人的自我决断和自我实现。

作为国民自决方式的核心体现，立法权已成为国家统治合法性的重要基石，或者说对立法权的依赖源于这样一种美好的期望――“立法权足以代表多数人的利益，又不损及少数人的利益”，为实现这一期许，“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人，因为，既然他只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权。”[9]

立法机构由于其对民意或者说对利益或利益平衡的代表，也成为沟通个人与国家的桥梁，即便三权分立体制下的立法权并不具有超越行政权和司法权的优越性行政权的裁量范围一般被认为不得逾越立法权的界限，即不得侵犯法律保留的边界；同时，若立法权成为威权政治的另一种化身，那么司法权的“（违宪）审查”则是对这种暴力的防御。，立法权也比其他形式的权力体系或手段有了更深厚的正当性基础，而其他一切的国家权力，都只☑能由国民藉由议会以国家法律的形式转为授予，构成了代议制体制下一切权力安排与运行的合法性根基。

在以立法权为中心的三权分立体制下，国家权力的分割呈现出某种泾渭分明的特色，重叠与交集的概率较低。无论立法、行政还是司法权均保留了实质上的完整性，彼此之间并不存在依附关系。然而，“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节”[10]；统治的需要决定了多层级政府的存在，多层级政府的存在则以其所享有的权力为基石。

2.权力的纵向分割

任何权力安排都存在着层级设计，任何权力实现都依附于特定的组织机构。层级既是一种管理方式，又是一种组织形式，在很大程度上组织形式的层级决定了权力之间的纵向安排。然而权力的纵向分割在形式上的相似性，并不能掩盖彼此国家结构的实质性差异。有学者指出，“在权力下放体制中，地方管理权委托给在地方区域行使权力的中央政府的代理人，国家通过财政和纪律的措施实行控制……与权力下放不同，地方分权意味着中央政府或其代理人的权力转交给地方政府的代表，后者不直接对中央政府或其代理人负责；而联邦制和地方分权的主要区别主要在于两者的下级政府的独立地位明显不同：联邦制下的成员国职权行使的独立性，不同于单一制国家中地方的自治，成员国的独立性建立在宪法上，并由宪法加以保障，而不是像地方分权一样主要根源于普通立法。”[11]

尽管存在这种显著性的差异，联邦制和单一制都建立在一个共同的假设基础上――特定层级上的国家权力只存在横向分割的可能性，即对于联邦制国家而言，地方的权力并非源于中央派生，不存在分割的前提；对于单一制国家而言，地方获得的权力并非完全的、独立的权力。

3.从权力的分割到权利的分割

无论权力的横向或是纵向划分，都限定于国家权力的内部框架。然而作为契约产物的国家权力，其之所以具有可分割性的基础，并不仅仅是基于统治的需要，更主要的原因在于权利的分散性，即契约的完整性决定了权力的统一性，而权利的分散性决定了权力的可分割性。

如果说在“单向依附型结构倾向”[18]的简单经济状态下，在经济层面，地方政府对人民需求的不断满足检验通过了地方治理的合法性，那么毫无疑问，经济自由的深入将对政治民主化的改革带来内部性压力。

（二）中央与地方契约化治理：以地方税收立法权为突破

制度与实践的偏离，恰恰成为法治的缺口。中央与地方的财政关系是决定公共资源分配的重要制度性变数，两者之间的关系是否合乎公共财政生产的效率要求，将不仅影响整体公共资源的分配与运用，更重要的是，由于公共财政作为私营经济部门生产与消费活动的重要互补财源，中央与地方是否能有效提供公共财政，也将对私营经济部门的运作以及长期经济发展有重大的影响[20]。对于地方而言，其财力构成来自税收、税收以外的收入以及转移支付；税收法定，并且其收入的增长受制于经济发展；（均衡性）财政转移支付规模主要取决于地方标准财政收支差额；二者的增长空间有限。因此一旦地方的支出压力过大，必然引发对其他收入的需求膨胀。有学者早就指出，随着分权化的改革深化，“预算外资金也成为各类政府自谋发展之路的物质基础”[21]。国务院对地方政府的授权一则不能有效缓解其财政压力，二则将合法性的质疑从中央复制到了地方。

无论从税收法定原则出发，确立地方人大的税收立法权，实现地区居民在税收事项上更为直接的决定权，还是从十八届三中全会明确区域性公共服务作为地方事权，对匹配程度较高的财权的内在要求，在理论上都能为地方人大税收立法权找到立论所在。对于不具流动性的税源，由于其与地方的公共服务无法分割，因此从公平负担的角度来看，地方对此税源产生的利益具有请求权也毋庸置疑。

通过地方人大在地方税上的立法权建构，从而确立和确保地方的财力，才能构建完善的地方公共服务基础，更重要的是能够更好地实现地方性事务上个人的话语权。毕竟个人除了国家层面的归属，还有地方层面的归属，双重的归属性既包含了双重的义务负担，也包含了双重的权利享有。当然这种双重并不意味着重复，只是意味个人与国家的法律关系实际上也有分层化的考量。

因此，地方税的决定权归属于中央或地方仅仅是形式问题，换言之，这种决定权本应由纳税人所拥有，即“税赋决定选民”。只要个人自我决定的范围与决定内容覆盖的范围基本持平，只要不产生各种外部性，不产生对国家这一共同体法治的侵蚀，那么对这种地方治理，就应当在法律层面予以确认。

五、结语回顾现代西欧历史的重大转变，财政权力的配置往往成为影响历史进程的重要因素，它不只是资本主义的兴起（Marx的主张），也不只是现代理性官僚的出现（Weber的主张），而是从“版图国家”（domain state）到“税收国家”（tax state）的转变[22]。作为国家权力的一种，财政权体现了国家掌握与分配经济资源的能力与资格，然而，作为个人权利让渡的产物，财政权的本质却是私主体的经济自由与政治自由的保障。 十八届三中全会以来，“财政是国家治理的基础和重要支柱”的提出，不仅提供了审视财政制度的新视角，同时也提出了公共领域权力作用方式的重大变革――从管理走向治理。治理强调的是多主体、多中心、多途径、立体式的协商与合作型社会管理模式。在价值追求方面，治理体现了社会价值的多元化，与“善治”有着异曲同工之妙。所谓善治，“除其他事项外，参与性、透明性和责任性、有效且公平，促进法治……善治确保了政治、社会和经济的重点是建立在广泛的社会共识的基础上的，在关于发展资源的分配问题的决策中，弱势群体的声音可以被听到。”[23]