构建我国地方税体系不能无视的问题

摘 要：我国地方政府需要剥除经济职能，完成向服务型政府的根本转变；我国地方政府土地财政和天量的地方债务等问题，导致财政秩序严重混乱；我国是单一制国家，而且没有实行地方自治，无论是地方，还是地方政府，都不能成为税收主体；我国地方税种的实践经验充分说明，无论是收入多的税种，还是影响大的税种，都会收归中央政府。由这些问题和原因导致在我国构建不起地方税体系。

关键词：分税制；地方税体系；政府职能；土地财政

我国地方债务惊人，而土地财政已经难以为继，“营改增”又在鲸吞最重要的地方税，构建地方税体系似乎刻不容缓。但是对此需要冷静思考，全面分析，切不可无视一些非常重要的问题，盲目推进。

一、构建地方税体系不能无视我国政府职能的根本转变

在这一背景下构建地方税体系，就非常不合时宜。因为我国分税制改革构建地方税体系的目的，就是要调动地方政府发展经济的积极性。这在二十年前有其合理性，那时候，我国刚刚开始建立社会主义市场经济，市场和社会发挥的作用很小，只能在政府的推动下，以经济发展为龙头带动社会的整体发展，而调动地方政府发展经济的积极性非常关键。将一些税种划归地方，确实调动了地方政府的积极性，有力地促进了其为增加财政收入而推动本地经济的快速发展。但在今天，情况完全不同了，为增加财政收入，为显示“政绩”，地方政府与民争利，乱上项目，重复建设，地区พ封锁，严重破坏资源€、环境和生态，严重阻碍了我国经济社会的全面发展，而地方税正是促使地方政府如此行为异化的重要推手。在这一背景下构建地方税体系，只能使地方政府对所谓的发展当地经济吸毒上瘾，只顾一地一时的经济增长，无视全局长远的发展需要，使其职能越位、缺位和错位，与建立服务型政府的要求背道而驰。

要避免地方政府行为的异化，使其真正成为服务型的政府，心无旁骛地为当地提供基本的公共服务，不能赋予其某一税种，更不能赋予其成体系的多个税种，为其搭建干预当地经济的方便之桥，刺激其创收的冲动，不仅不会使其有心思提供基本的公共服务，而且还必然将提供基本公共服务变成创收的幌子，强迫当地居民为并不需要的服务付费。如果不赋予地方税种，地方的财政收入不由地方决定，这样的“收支两条线”就能收到像治理一些政府部门的乱罚款和逆向执法那样的好效果。

再说，地方政府转变职能，尤其是剥除其经济职，不能不先考虑精简机构，裁减人员，压缩财政支出规模，而构建地方税体系。

二、构建地方税体系不能无视我国地方财政的混乱秩序

由于改革不到位，也由于亚洲金融危机和国际金融危机的严重冲击，我国地方财政秩序非常混乱，最突出地体现在土地财政和地方债务方面。

地方政府热衷于土地财政，卖地赚钱，一次性收取七十年的租金，剥夺了众多农民生存的根本，将广大市民变成了房奴，诱发了严重的土地寻租和腐败违法行为，造成了惊人的耕地资源浪费，隐伏着巨大的财政金融风险，使地方政府的行为失去了中央政府的财政约束[3]，弄得鸡飞狗跳，民怨沸腾。尽管现在各地征地拆迁的动静小了很多，但土地财政的机制并没有实质性的改变，尽管可征用的耕地越来越少，但并不妨碍地方政府强拆赚钱，只要躲过这阵风头，再与房地产开发商联手推高房价，便又可以热火朝天地强征强拆起来。因此，不改变现行的土地产权制度，不改变现行的地方官员政绩考核体系，放任地方政府在分税制体制外如此巧取豪夺，还为其吆喝着构建地方税体系，那简直就是为虎作伥。无论如何，地方政府不能既要求以体制内的税收为其保障人员和运转经费，又要求在分税制体制外的土地财政能肆意卖地赚钱。有观点认为，因为中央集中的税收收入太多，地方税收收入太少，逼迫地方搞起了土地财政，这是毫无道理的，以此为依据构建地方税体系，更是荒谬的。因为土地财政产生的根本原因，是现行的土地产权制度和地方官员政绩考核体系，只要这两个条件存在，地方政府必然要搞土地财政，与其税收收入的多少毫无关系，更不用说地方税体系了。还有人主张征收财产税作为地方税体系的重要税种，以推动土地财政的转型，这一办法也是不可行性的。因为土地财政产生的根本原因不是税收，构建地方税体系自然无法推动土地财政的转型，这正像你不能拿着一把青草，就让豺狼虎豹变成绵羊。事实上倒是一些地方税种激励和强化了土地财政。比如，分税制改革后营业税划归地方，成为最重要的地方税种，由地方政府独享，由此极大地刺激了地方政府大搞房地产业、建筑业的冲动。因为地方政府大搞这两个产业，既能多收入营业税，又能为征地拆迁，攫取巨额土地出让金铺路架桥，当然会成为地方政府的“理性”选择。所以，缺少地方税体系不是土地财政产生的原因，构建地方税体系也解决不了土地财政问题，相反，只有土地财政得到有效治理，才能谈到构建地方税体系。

我国地方财政秩序的混乱还突出地体现在地方债务方面。除在分税制体制外存在土地财政外，我国各级地方在预算外还存在着天量的债务。尽管我国预算法规定地方政府不得发行政府债券，但这一点儿也不妨碍地方政府举债：地方政府既可以成立融资平台，发行公司债券，也可以运用债券以外的其他方式融资，轻易规避不得发行地方政府债券限制；有强大的行政权力可以使用，有价格飙升的国有土地使用权担保，有上级政府的信用托底，简直想借多少就能借多少；有现行的地方官员政绩考核体系刺激，有五年一届任期决定的管借不管还制度的激励，谁要不借谁就是白痴。以至于到今天，到底有多少地方债务，有哪些地方债务，都是怎么借的，如何偿还，这些基本的情况都没人能真正说得清楚，给人的印象是我国地方政府天量的债务已经大得难以承受，中央也束手无策，不知道哪一天就要像雪山一样崩塌。毫无疑问，缺少地方税体系不是我国地方政府天量债务形成的原因，构建地方税体系也无助于我国地方政府天量债务的解决。相反，只有解决了这些债务，根除了这些债务的形成机制，才能谈到构建地方税体系，否则，就是在朽木上雕花――瞎胡闹。毕竟，各地居民缴纳地方税是为了享用当地政府提供的公共服务，他们没理由为那些与自己不相干的地方政府债务埋单；转让地方国有企业以偿还地方政府债务是个好办法，的确可以清偿目前天量的地方债务，但是如果不彻底根除地方政府天量债务的形成机制，还是难保不再形成更多的地方政府债务，还是难保不损害地方税体系的纳税人的利益。 另外，地方政府还在分税制体制之外拥有数量可观的其他非税收入，其秩序混乱，有目共睹。

总之，不能只盯着分税制体制内强调地方财力窘困，对分税制体制外地方政府财政秩序的混乱选择性失明，妄谈构建地方税体系。

三、构建地方税体系不能无视我国国家结构的独特性质

我国是单一制国家，而且是没有实行地方自治的单一制国家。我国国家结构的这一独特性质，使我国的地方和地方政府在本质上既不同于美国那样的联邦制国家的地方和地方政府，也不同于英法日那样的单一制国家的地方和地方政府。这些根本区别使我国的地方和地方政府不能成为税收主体，无法构建地方税体系。

我们所说的联邦制国家的地方在本质上就是邦，尽管不是国际法意义上的国家，却是税收意义上的国家。因为这样的共同体在特定的公共事务中具有完全的自治能力，对这些特定的事务及其相关的办事人员具有完全的自主决定权，是这些事务上的国家，根据其居民的同意，可以征收某种税的方式为这些事务的办理筹资，成为这一税种的主体。而其邦内的更小的组织，如美国州内的县市乡镇等，也为联邦之“邦”，与联邦和州一样，同样为税收意义上的国家。而且这所有的邦，从联邦到州到县到市到乡到镇都互不隶属，都自成一国，因此，其政府均为各“国”唯一政府，常常被混同为“国”本身，被当成税收主体。同样的道理，单一制国家的自治地方也是税收主体，其自治政府也常常被当作税收主体。

相反，我国的地方绝不是邦或国，只是国的一个部分，没有完全的自治能力，地方政府也只是中央政府的分支，省市县三级地方政府还有自己的下级政府，无论是ღ地方政府提供的服务，还是主要官员的任用，都主要由中央或上级政府而不是当地居民决定，都主要向中央或上级政府而不是向当地居民负责，因此根据税收的权利和义务在总体上相对称的原则，当地居民也就不应当向其地方或地方政府负有纳税义务。正因如此，无论是我国地方，还是地方政府，抑或是当地居民，都不能成为地方税的主体；正因如此，在我国谈不到构建地方税；正因如此，无论是“福利改进说”，还是“国际借鉴说”、“一级事权、一级财权、一级税权说”、“地方无税权导致收费泛滥说”，都不能成为构建我国地方税体系的理论依据[4]，而“调动地方积极性说”也因为我国地方政府的职能需要根本转变而不再有丝毫的合理性。

四、构建地方税体系不能无视我国地方税种的实践经验

我国地方税种的实践经验也充分说明，在我国根本构建立不☂起地方税体系。作为单一制国家，又是未实行地方自治单一制国家，我国在本质上只是以一个整体成为一个税收主体，因而只有一套税收体系，在客观上不存在中央和地方两套税收体系。如果说是有，也一定是机会主义的主观划分，只是应一时之需，只应当是税收收入的划分，而不是税收权力的划分。而且，这样的划分，只是同一政府体系内部自己的事情，作为最高层级的政府，中央政府具有绝对的决定权，试图以制定政府关系法，或是成立央地划分委员会方式，抵制中央政府对地方税种的“掠夺”，那是脱离实际的空想。其结果，一方面中央政府不可能赋予地方政府开征新税的权力，另一方面，受国际竞争和国内压力的制约，中央政府也不能随意新开税种，只有将重要的税种划归中央，还要一次又一次地将划归地方的变得重要的税种收回去，以至于地方税体系永远构建不起来，或永远有名无实。

比如，关税事关国家主权，自然要归属中央，顺便还要将海关代征的所有税种都归属中央；消费税会刺激地方乱上利高税大的烟酒企业，鼓励生产和消费对社会有害的劣值品，所以自然要归属中央；增值税收入最多，自然主要归属中央；个人所得税原来划归地方，但逐渐地收入多了，影响也大了，所以中央收上去了；证券交易印花税原来央地平分收入，但逐渐地收入不少了，影响更大了，所以中央要拿97%；营业税原来划归地方，是收入最大的地方税，因为重复征税，刺激土地财政，阻碍现代服务业的发展，所以要改征增值税，还是要上收中央；资源税主要划归地方，但这会激励地方乱采滥挖，糟蹋资源，破坏环境和生态，早晚还是要上收中央；遗产税尽管尚未开征，也早就划归地方，但这税种收入不多，影响很大，地方难以征管，所以也必然上收中央[5]；房产税被认为是最适合划归地方的税种，但一旦是收入ฆ比较多，或影响比较大，上收中央也是必然之事。当然，地方也不能没有税收收入，其结果只能是，中央与地方共享所有主要税种，而留下的既没有多少收入，也没有多大影响的税种，即使数目再多也建不成地方税体系，或者顶多也是有名无实。

作为一个负责任的政府，我国中央政府的这些做法并无任何不当之处。这是因为作为没有实行地方自治的单一制国家，我国的征税权属于作为整体的国家，无论是中央政府，还是地方政府，都不享有征税权，能在央地之间划分的，只是税收收入。正因如此，我国的地方税体系总是建立不起来，或总是有名无实；正因如此，我国的分税制不可避免地走上了共享之路。

五、结论

如果不是对我国地方职能根本转变、地方财政秩序混乱、地方政府不能成为税收主体和中央政府总会上收变得重要的地方税等重要问题无视，或者选择性失明，就会发现，在我国，不应当构建地方税体系，也不可能构建起地方税体系。