浅析西部小额贷款公司发展中存在的问题及解决对策

自2008 年5 月，中国人民银行会同银监会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司由部分省、市试点推向全国以来，西部地区不断扩大试点范围，积极推动小额贷款公司的发展。截止2010 年4 月11 日西藏。裕融小额贷款股份有限公司的成立，结束了西藏无小额贷款公司的历史，西部小额贷款公司由2005 年的陕西、四川、贵州、内蒙古四个试点省 推广至了整个区域的十二个省 ，呈现出蓬勃发展的良好势头。小额贷款公司对于西部经济欠发达地区有效配置区域金融资源，引导民间资金投向，解决县域中小企业和三农融资难的困境起到了重要推动♡作用。

一、西部发展小额贷款公司的重要意义

第一，健全农村金融服务体系，增强农村金融发展的动力。目前，我国东部发达地区及地市级以上地区的金融服务体系较为完备，但在西部欠发达地区及地市以下地区，尤其是农村地区，金融机构设置不健全、金融机构层级低、金融服务设施不完善等问题仍相当突出，已无法满足市场经济快速发展以及客户日益增长、高标准的实际需要。小额贷款公司的设立不仅进一步健全了金融服务体系，弥补了现有农村金融服务的不足，而且给金融业的发展注入了新的活力，对引导规范民间借贷行为、促进充分竞争、提高金融服务水平有积极作用，大大增强了农村金融发展的动力。

第二，拓宽农村金融供给渠道，缓解中小企业和三农融资难问题。西部地区经济和金融发展相对滞后，现代工业经济相对落后，但小商品经济、地方特色经济和农业经济比较发达，然而融资难问题一直是制约地方中小企业和三农经济发展的瓶颈。西部地区要实现经济发展，产业机构调整，农民收入增加，首先要疏通信贷供给这一供血经脉。小额贷款公司可以充分利用其放贷门槛相对较低、经营管理手段灵活、办事效率高的优势，为中小企业、个体经济和三农开辟新的资金供给渠道，有效缓解中小企业和三农融资难问题。

第三，破解民间融资尴尬局面，提高民间资本的使用效益。西部地区民间资金实力十分雄厚，但我国现行的法律法规对民间融资持否定态度。现实中，一方面是许多急需用钱的中小企业和农民被拦在银行的高门槛外，另一方面则是民间融资尽管资金充足却步履维艰。小额贷款公司的设立使得处于灰色地带的部分地下钱庄等民间资本进入阳光地带。小额贷款公司通过对闲置民间资金的重新组合运用实现资源的优化配置，提高了这部分资金的使用效益。

二、西部小额贷款公司发展中面临的困难

小额贷款公司的发展对于健全西部农村金融服务体系、拓展农村金融供给渠道、规范民间融资发挥了积极的推动作用，但由于西部地区特有的复杂的社会经济背景以及经济体制转轨过程中的体制不确定性，西部小额贷款公司在发展过程中既有重大的意义，也存在诸多制度及环境方面的问题。

第一，资金短缺，融资渠道受限，制约了小额贷款公司可持续发展。西部地区小额贷款公司注册资本金较低，大多只有3， 000 - 7， 000 万元左右，面对旺盛的市场需求，小额贷款公司的有限的资本金一般长则半年快则两三个月就放贷完毕，更多时候处于无款可放的境地。以陕西省为例，西安市开业的7 家小额贷款公司基本在开业两三个月内就把款全部贷出去了。信昌小额贷款公司3，000 多万元的资金，用不了一个月就贷完了; 汇通小额贷款公司2009 年7 月开业，注册资金8， 000 万元，开业1 个多月，资金就全部贷完，到11 月底，公司发放贷款已达8， 047 万元。按规定，小贷公司要扩大资金规模有两种途径，一是股东增资扩股，增加资本金; 二是引进银行融资，银行融资规模不超过资本金的50%。但是目前，一方面，商业银行没有£专门针对小额贷款公司的贷款程序，在提供担保、抵押等方面，都是比照普通企业，小额贷款公司目前的经营状况很难满足银行的条件，银行融资很难实现。另一方面，根据相关规定，小额贷款公司设立一年以后才能增资扩股，这一规定制约了许多开业时间短的公司的增资。

第二，多方监督管理，缺乏对小额贷款公司进行有效监管。目前西部地区小额贷款公司还处于探索发展阶段，没有一阵套法律框架来界定小额贷款公司的法律地位，也没有系统的监管框架来对小额贷款公司进行有效监管。由于小额贷款公司至今身份不明确，根据银监会和人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定，只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管，小额贷款公司设立的审批权和监管权归属于省级人民政府，可由省政府指定省金融办或相关机构负责小额贷款公司的监督管理，并承担试点失败可能出现的风险处置损失; 同时，银监会和公安部门对小额贷款公司是否存在非法集资负有监管的职责，人民银行负责对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监管。这种对于不同性质、类别、地区小额贷款公司的多方监管的局面，不仅带来监管规则和标准的较大差异，造成无序竞争、发展失衡和制度掣肘等严重问题，而且使得各省 在小额贷款公司试点过程中均各自为战，在全国层面无法形成一个统一的规范监管体系。这种以政府部门主导的监管模式不仅有悖于市场运行规则，同时由于地方政府部门由于在金融监管手段、工具、经验、资源等方面的单一或缺失，难以避免地会出现监管真空现象。

第三，受利益驱动，小额贷款公司发展易偏离政策初衷。设立小额贷款公司的初衷和目的是为了有效配置金融资源，引导资金流向西部经济欠发达地区，支持三农和中小企业发展。所以，小额贷款公司应坚持服务中小企业和三农的宗旨和小额、分散的经营原则。但实际情况是: 一方面，由于资金实力、投资意识以及专业技能等因素制约，客观上使小额贷款公司设立更多地集中在西部经济相对发达的地级以上城市市区，在区域归属上与三农和中小企业产生了距离，难以深入了解三农和中小企业的需求。另一方面，部分小额贷款公司为了追求高收益、快周转的经营效果，实现利润最大化的经营目标，并未完全按照小额、分散的原则审慎经营，而是将大量资金投向大型企业、非农产业，而且呈大额化、集中化趋势。如截止2009 年7 月末，广西贺州市八步区某小额☢贷款公司所发放贷款中农户贷款仅占29. 41%，远未达到人民银行《小额贷款公司指导手册》规定的三农贷款比例不得低于70%的标准; 贷款集中于20 个客户，每笔贷款平均金额148. 75 万元，最低单笔贷款金额为125 万元， 10 笔企业贷款均达到单个借款人贷款额度的规定上限。

第四，征信管理相对滞后，加大了公司风险控制的难度。根据有关规定，小额贷款公司应及时向当地人民银行报送贷款有关信息资料，当地人民银行应将小额贷款公司纳入信贷征信系统管理。目前西部地区的小额贷款公司还不具备接入征信系统的条件，造成小额贷款公司不能通过征信系统直接查询借款人信用信息，当地人民银行也无法及时收集小额贷款相关信息，这在很大程度上加大了公司风险控制的难度。

第五，内部控制不完善，人员素质偏低，不利于其业务的持续开展和信贷风险的防控。由于小额贷款公司是参照一般性公司设立的，一些职能部门由于缺乏管理和提出规范指导意见的依据，因此也只是参照一般性公司进行管理，加之小额贷款公司起步晚，内部控制缺乏成熟的可借鉴模式，因此西部多数小额贷款公司内控制度不完善，部门设置、管理方式简单粗放，存在关系放贷等倾向，贷款风险控制难。同时小额贷款公司从业人员素质偏低，不利于其业务的持续开展和信贷风险的防控。小额贷款公司决策层的大股东普遍缺乏必要的金融理论、业务知识和管理技能，多数股东没有系统学习过金融理论，缺乏从事金融业务的经验，聘请银行退休的职工担任高管层，也存在知识老化和没有经过系统的信贷管理培训的问题，因此对经济形势的变化、政策走向、产业发展前景等缺乏必要的敏感性和前瞻性。

第六，政策优惠欠佳，削减了小额贷款公司的盈利能力。针对小额贷款的利率政策是扶持性的，监管部门规定4 倍的基准利率给了小额贷款公司充分的风险补偿手段。然而，财税政策却是收缩的，小额贷款公司虽不属于金融机构，但按国税函发〔1995〕156 号文件规定，只要发生贷款行为，按金融保险业税目征收5%的营业税和25% 的所得税，在开业的前期也无任何的减免和优惠，而目前经营比较完善的农信社都是减半征收营业税，小额贷款公司却要全额完税，这对成长期的小额贷款公司显失公平，且难以承受。同时，与商业银行呆坏账准备金提取根本不能相提并论的1% 的比例，加之房租租赁、人工工资以及外出调查费用等，最终受益就会大打折扣，甚至无利可图。

三、西部小额贷款公司进一步发展的对策

第一，明确界定小额贷款公司的性质，强化小额贷款公司的监管。明确界定小额贷款公司 金融企业或非银行类金融机构的性质，为小额贷款公司履行被监管义务和政府相关机构、金融监管部门明确监管职责提供依据。目前小额贷款公司还处于成长期，西部地区应适时制定规范的法律框架，通过强化监管协调机制、完善监管机制等方式，来引导小额贷款公司的健康发展。

一是强化监管协调。加强地方政府、人民银行、银监部门等金融监管部门配合，建立分工明确、各负其责、多方联动、协调一致的监管机制，确保小额贷款公司规范经营，防范金融风险。

二是实施非审慎性监管。即监管部门主要职责是对只贷不存的小额贷款公司设计行为准则 ，而不是直接监管其经营行为。这既节约监管成本，又可保¿护小额贷款公司的活力。政府要把管理的重点从管理资金使用方向、进行利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培育上来。

三是发挥民间监管组织的作用，如效仿内蒙古小额信贷协会、成都市小额信贷协会成立行业协会，从金融稳定以及小额贷款公司向正规金融机构转化的角度出发，由银监会来监管行业协会而不直接面向小额贷款公司进行监管。

第二，建立持续的资金供给机制，扩展小额贷款公司的资金来源。为实现小额贷款公司可持续发展，必须为小额贷款公司建立持续的资金供给机制，除了允许一些优质企业按照有关规定向村镇银行转制外，还应逐步允许那些经营业绩好、诚信记录好的小额贷款公司扩大其融资规模和渠道，通过多种方式扩展资金来源。对此，建议采取如下举措: 一是实现股东结构多元化，采取多种形式扩大股本金来源。央行已经放宽政策，新出台的《指导意见》中将股东人数限制由原先的不超过5 人增至有限责任公司的不超过50 名和股份有限公司的不超过200 名。二是扩大小额贷款融资比例，放宽一些经营情况良好、内控水平高的小额贷款公司从银行业金融机构融入资金的比例。可根据其具体经营情况，允许其融入资金不超过其自有资本1. 5 - 3倍，增强其放贷能力，解决其造血功能。三是逐步允许良好经营记录、内部控制水平高的小额贷款公司根据资金头寸情况开展拆借业务，通过资金调度，有效利用闲置资金。四是建立小额贷款公司再融资基金，由国家财政、政策性银行和其它金融机构共同出资建立小额贷款再融资基金，将资金批发给小额贷款公司，小额贷款公司则充当零售商，按照小额、分散的原则，解决中小企业和三农的资金需求问题。

第三，加强经营管理活动监督，坚持正确的发展方向。首先，要建立健全小额贷款公司监管制度和监管体系，对小额贷款公司的市场准入、组织机构、人员组成、资金融入、贷款投向、风险监测、违规处罚、市场退出等实施全方位的、科学有效监管。其次，要狠抓监管制度的真正落实。通过提高非现场监管质量、加强现场检查、加大奖惩激励力度等切实有效措施，堵塞漏洞、防范风险，确保小额贷款公司依法合规经营、严格贯彻执行各项金融政策规定，促使其坚持服务中小企业和三农的宗旨和小额、分散的经营原则，充分发挥其在有效配置金融资源、引导资金流向农村和欠发达地区、支持社会主义新农村建设的积极作用。特别在西部少数民族农牧地区，要确保小额贷款公司解决农牧区最紧缺的资金问题，满足农牧民春耕生产、水利设施建设、农业生产用具购置等实际问题的资金需求。

第四，完善内部管理，提高从业人员素质。一是要认真借鉴个金融机构的先进经验和做法，探索出一条符合自身实际情况的内控制度，并严格执行。二是要提高人力资源素质，对小额贷款公司从业人员进行定期培训，组织从业人员系统学习法律法规、金融业务知识和金融案例，重点加强新知识和新业务培训，特别是金融法律法规的培训，提高从业人员工作能力和业务水平，增强风险防范意识，完善内部管理，规范操作行为，减少和杜绝风险，保证小额贷款公司健康发展。同时也最好能够聘用有金融机构丰富工作和管理经验的人员担任高管，以适应市场竞争的需要，也为今后向村镇银行转型储备人才。

第五，加快农村信用体系建设，形成良性的小额信贷运行环境。目前，我国的小额贷款公司并没有如国际上的小额贷款公司那样普遍采用信用方式放款，而是采用担保、抵押等方式发放贷款，这与我国农村整体信用环境不健全有关。各级政府必须大力推进农村信用体系建设，进一步优化农村信用环境，一是要加强诚信教育，提高农户和农村企业信用意识和法律意识，为农村小额信贷的推广创造良好的运行氛围和金融环境。二是要将农户小额信贷纳入个人征信体系，强化对失信者的惩戒措施，充分发挥社会舆论的监督约束作用，让农户个人信用得到规范。因此，小额贷款公司要加大对客户信用数据系统的建设，建立客户的贷款档案，及时跟踪采集信息，加大和其他农村金融机构信息共享的力度，并适时运用法律手段加大违约贷款的催收力度。同时，政府要着力发展担保和保险体系，完善风险分担机制，推动小额贷款公司可持续发展。

第六，加强政策扶持力度，提高盈利水平。一是实施优惠的税收政策。建议政府通过减税或免税的政策优惠支持小额贷款公司的业务活动，对于其经营所得就不能像对待国有商业银行那样，通过征收所得税、营业税等方式进行利润分成，必须单独制定一套税收政策以实现政府的优惠措施，通过税收手段降低小额贷款公司的运营成本，正确引导和确保小额贷款公司的信贷资源流向中小企业和三农。二是扩大小额信贷利率浮动空间。小额贷款由于金额小，经营成本明显高于大额贷款，如果实行与大额贷款同等利率，将压缩投放小额贷款的利润空间。因此中央银行可考虑采取倾斜性货币政策，对小额贷款公司的贷款利率等给予更大的上下自由浮动空间。