户籍制度改革及其对农民工市民化的影响

【摘 要】由于我国原有户籍制度包含利益导向及对人口迁移的严格管理，导致城乡之间、城市内部户口出现“价值化”和“等级化”趋势，成为制约农民工市民化的根本因素。2014年国务院发布☢《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着户籍制度改革进入全面实施阶段。文章将对新出台的《意见》加以解析，分析其对农民工市民化的意义，仍存在哪些问题和难点，并提出改进建议。

【关键词】户籍改革;市民化;农民工

一、户籍制度改革政策解读

党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议中均提出户籍制度改革的建议，为贯彻落实党和中央工作重点，2014年7月30日国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣告我国历经半个多世纪的城乡二元户籍制度退出历史舞台。

（一）改革的路线图和时间表。户籍制度改革的路线图是：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。”改革时间表的设定，与我国全面建成小康社会的总目标相适应，同时与推进我国新型城镇化建设步伐相一致，争取实现到2020年，全面建成小康社会，努力实现1亿左右农业转移人口落户城镇。

（二）改革重点和难点。加快推进户籍制度改革的重点就是通过户口迁移政策的调整，为在城镇具有稳定就业和生活的常住人口提供有序市民化的条件，重点解决农业转移人口落户问题，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖目标。

（三）改革涉及的对象。改革以农▼业转移人口为主，兼顾其他常住人口。主要解决好“进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境”的人口落户问题，不断提高“高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等”常住人口的城镇落户率。

二、当前户籍制度改革政策对农民工市民化的意义

户籍改革政策出台以来，各地积极探索并推出符合本地实际的具体改革政策，对进一步推进农民工市民化意义重大。第一，政策惠及农民工群体，对实现农民工的“市民梦”迈出了实质性的一步。改革的重点对象是农业转移人口，而农民工占绝大多数，有能力在城市就业和生活的农民工可以按照要求申请办理落户。第二，有利于提升农民工的社会地位。改革后将消除农业和非农户口之分，实行城乡统一的户口登记制度，“居住证”将成为享受基本公共服务的“载体”，不仅体现户籍制度的人口登记管理功能，而且落户农民工将与城镇居民同等享有各项基本市民权利。第三，政策的推进将为农民工流动方向提供科学指导。户籍制度改革坚持分类有序原则，针对不同类型的城市实施不同的改革措施，从宏观角度对农业转移人口的流动方向进行引导，既能缓解特大城市的压力，也能进一步开发中小城市和小城镇的发展潜力，逐步缩小城市发展差距，促进国民经济高效优化发展。

三、当前户籍制度改革存在的难点和问题

（一）改革的难点。此次改革政策的出台为我国进一步完善户籍制度提供了方向性的指导，但仍存在难以解决的问题：一是我国户籍制度附着利益难以解决。比如住房、社会保障、义务教育等问题;二是我国地区之间、城市之间以及城乡之间差异显著，要因☤地制宜，合理引导;三是在户籍制度改革过程中涉及不同群体的多元诉求，需有效兼顾多方利益。

（二）改革的问题。改革对象有一定局限性，无法覆盖所有农民工群体。以太原市为例，各城区落户条件为“具备合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，”其中“合法稳定就业”指的是劳动者与用人单位依法签订劳动合同或就业协议，依法领取工商营业执照或依法纳税，这对于大多数从事非正规就业岗位的农民工来说，无法达到申请条件，得不到相应保障。

四、完善我国户籍制度的建议

（一）理清发展思路和原则。加快推进户籍制度改革，首先应¿理清思路和原则：第一，坚持以人为本，尊重市民化意愿。农业转移人口可以自由选择是否进城、进哪个城、何时进城，不受任何组织和个人的限制;第二，坚持分类原则，因地制宜。国家推出的政策是从宏观制度层面出发，各地需根据城市发展程度和承载能力制定具体办法;第三是坚持循序渐进，稳定有序。原有户籍制度在我国实行近半个世纪，相关制度具有路径依赖，形成刚性和自我强化机制，改革之路坎坷，需要循序渐进，遵循城镇化发展规律，积极稳妥推进改革。

（二）完善配套制度。就近期的发展目标来看，为保障改革的平稳开展，应积极完善配套制度。逐步实现基本公共服务城乡之间、城市不同群体之间的均等化，逐步消除城市户口附加的住房、就业、子女教育、社保ข、社会福利等相关利益，实现城市居民和落户农民工“待遇一体化”。

（三）加大财政支持力度。为农民工提供同城市居民同等的市民权，需要政府在基本公共服务的建设、社会保障的城乡统筹等方面给予财政支持。应规范中央和地方的财政分配关系，进一步调整财政支出结构，将户口登记和财政管理相结合。

（四）制度设计上恢复管理功能。户籍制度本应发挥管理人口迁移的功能，但长期以来我国户籍制度附着社会保障、教育、就业、住房等在内的社会福利分配功能，造成户籍制度“价值化”和“等级化”。从长远来看，必须逐步剥离附着功能，恢复人口管理功能，保障农民工在城市平等享有市民权利。

在坚持有序推进的基础上，积极探索针对广大农民工，尤其是新生代农民工的落户政策，逐步扩大户籍改革的对象，推进惠及更广大农民工的户籍改革政策，进一步推动农民工市民化进程。

参考文献