户籍制度改革的春天何在

摘要：国务院于2014年7月30日出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》一石激起千层浪，再次吸引了学者们的眼球，吉林省“勇破藩篱”，率先开展户改。从行政管理学角度窥探此次户改文件，探究行政管理视阈下户籍制度对农民权利空间是如何侵占的，具有深刻权力扩展含义的户籍制度改革在中国的法治土壤中能否开花结果，政府在又这一制度改革的“生长过程”中扮演着什么角色。

关键词：户籍制度改革；权利侵占；政府责任

近年来，中国户籍制度改革受到全社会的广泛关注，无论是法学、政治学、社会学还是经济学都不遗余力地贡献着自己的智慧，对这个问题给予了高度的重视。然而，单单从各个地区的户籍改革新政发展进程上看，一些学者认为，无论是从改革的规模上，还是从改革涉及的内容上，普遍呈现出“雷声大，雨点小”的态势，这“一石”又“一石”似乎没有足够的能力激起“千层浪”。国务院于2014年7月30日出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，旨在推进户籍制度改革，是以习近平总书记为核心的党中央立足我国基本国情、着眼改革开放和社会主义现代化建设全局作出的重大决策部署，随后，一些省份①勇破藩篱，按照党中央和国务院精神，结合本省实际，印发进一步推进户籍制度改革意见。其实，这些率先进行户籍改革实践的省份，学界对于其在省级户改上发挥的引领、示范作用早已予以充分的肯定，对其户改进行深层次研究的目的在于客观评价其是否能够成功，成功的经验在何处，这些经验能否被其他地区借鉴，并且在推广过程中如何避免教训。从行政管理学角度来看，本文倾向于通过窥探此次户籍制度改革，探究行政管理视阈下户籍制度对农民权利空间是如何侵占的，具有深刻权力扩展含义的户籍制度改革在中国的法治土壤中能否开花结果，那么，政府在又这一制度改革的“生长过程”中扮演着什么角色。

一、“我的户籍谁做主”：现有户籍制度的形成过程

1949年以前，我国并不存在严格意义上的户籍管理制度，公民在迁徙方面有很大的弹性余地，可以说基本都是自由的。新中国成立以后，1954年的宪法中也有关于公民有迁徙自由的规定。随后，处在经济恢复时期的新中国为了发展大规模的工业建设，一大批农村劳动力开始向工业部门转移，城市人口比重也因此相应提高。1958年1月，国务院颁布了《中华人民共和国管理条例》，这是新中国第一部户籍制度，该条例明确规定了户口的登记、户口申报和注销、户口迁移及手续等方面，将“农业人口”和“非农业人口”作出了严格的划分，严格限制农民迁入城镇。②从而此后，这一制度日趋完善，并走上僵化，耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元结构社会也逐步形成。

进入新世纪以来，越来越多的社会问题凸显，各界都开始呼吁改革现行二元户籍制度。但从总体上来讲，我国户籍制度改革进程缓慢，传统户籍制度像一个潘多拉的魔盒，带来了当前农村劳动力转移问题、农民工问题、城乡差距问题、区域经济协调问题乃至整个二元结构问题等等一系列问题，毫不夸张的说，户籍制度是建设社会主义和谐社会的体制性障碍，诚然，户籍改革本身并不是一项复杂的“工程”，但是我们在改革的同时，不得不考虑附加在这一制度之上各项政策，它与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人们赋予了太多的“附加值”，使这个社会最底层的人们敢怒不敢言。在这样一个各种制度条件都略显恶略的大环境下，户籍改革这个“农民进城”的运动到底能否让农民♡高喊出“我的户籍我做主”呢？这的确是目前中国二元社会结构制度下催生的一个悬念，是刻舟求剑还是釜底抽薪我们目前无从得知，但对于这样一个“牵一发而动全身”的制度改革我们还是应该充分的研究和关注♥，要注重协调各方面的制度，相信摸着石头是能过河的。我们要充分认识到户改充满了的艰巨性、复杂性。任何一项制度的完善也不是一蹴而就的，需要逐步实现。

二、户籍制度的“蝴蝶效应”：对中国社会发展的影响

不容否认，现有户籍制度曾经在计划经济物资缺乏的岁月发挥过重要的历史作用，对解决当时的社会问题是有积极意义的。③但是，从宪政精神上来讲，户籍这一社会管理的技术性措施毕竟与消灭城乡差别、实现社会正义的宗旨相违背，它在某种意义上可以被看作是一本万恶的“权利的等级证书”在农民的身心上同时烙上“身份的象征与符号”，以其独特的“蝴蝶效应”，不仅冲撞着应有的宪政精神，挤压着农民的权利空间，而且加深着城乡之间的差距与歧视，维持着一种不公正的社会结构。④

（一）现行户籍制度对法治精神的排挤

法治精神是对公民权利充分地尊重与信赖，理想的法治精神是对公民的各项权利给予充分的信任，国家的权威是依托于民众的，并且依赖于民众的广泛、真实的参与来制约国家权力的行使者，使社会按照法治设定的权力轨道和谐平稳地运行。我们不难寻求法治精神的基石，人人生而平等，每个人都有权利去为自己的利益选择自己的行为，而不是作为一种受体，被动地去接受别人做出的安排。而我国目前现行的户籍制度则是对这样一种法治精神的排挤，现实生活中，户籍制度拿着“限制迁徙自由”这样一把所谓代表政府权利的“尚方宝剑”，扮演着维护特权的邪恶角色，而处于社会弱势群体的农民不仅心寒不已，而且独自承受着这种制度带来的种种不公。

（二）现行户籍制度对农民权利空间的侵占

公民具有迁移、居住的自由，对此，世界上许多国家都通过法律明确进行规定。而我国目前的户籍制度却在极力侵占着农民权利空间，无视农民对权利和自由的渴望。这样定义不是毫无根据的，“画地为牢”的户籍政策将农民被动地束缚于土地之上，在权利待遇上并不能得到与“城里人”同等的安排。因为，国家对“农业户口”和“非农业户口”执行着两套不同的资源配置制度，这都严重阻碍着农民向城市寻求幸福生活的尝试和努力。这种制度性歧视使农民工一直处于城市社会的最底层，使他们的财产权利和人身权利遭到系统性的侵占。宪政内蕴的自由、平等等品格与上述一些现象格格不入，有着直接的抵悟⑤。

（三）现行户籍制度经济ツ和社会发展的束缚 目前，在市场经济的力量下，一波又一波的“打工潮”显现出农民进城的自由度有了很大的提高，但是，政府制度的变迁却远远落后于市场经济向前发展的步伐，因为户籍制度严重阻碍了劳动力资源市场化配©置。正是由于这样的限制，国内统一的劳动力市场迟迟无法形成。⑥不仅如此，一些发达地区还通过限制户籍的方式对外地劳动力进行排斥。不仅加剧了城乡和地区之间的经济发展差距，而且城乡之间在收入、教育等方面差距不仅没有缩小，反而有所扩大，城乡二元结构在某种程度上甚至进一步地强化，加剧着二元城乡结构的鸿沟，仍扮演着导致城乡之间分离的最直接角色，成为经济社会发展的“绊脚石”。

三、吉林户改“勇破藩篱意深远”

近年来，吉林省稳步推进户籍管理制度改革，特别是在围绕推进城镇化建设、发挥户籍管理的调控和导向作用、积极引导农民进城方面，取得了一定成效。目前，吉林省户籍改革工作走在了全国前列，进城落户条件基本放到了全国最宽松的程度。吉林省此次户籍制度改革意义深远，旨在通过落实放宽户口迁移政策，对户籍制度改革以及与户改相关的经济、社会领域改革进行科学统筹，对农村人口向城镇转移的进程进行合理、有序地引导，统筹推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化这四化步调一致地发展，进而推动城市与城镇协调、和谐发展，推动产业和城镇融合发展，使人民群众真正得到实惠，主要有以下几个方面的特征⑦：第一，着眼于服务振兴发展大局，全面放宽户口迁移政策。放宽人才落户政策。通过取消有高级技术职称的专业技术人员、获得国家和省级专项奖励人员、卐高级工人技师等6类15种人才的落户限制，使各类专家学者落户吉林。第二着眼于推进城镇化进程，引导农民有序进城落户。取消农转非指标限制。对有意愿申请将户口转为非农业户口的不受农转非指标限制，打破了指标化管理模式。放宽农民进城落户条件。第三，着眼于对居住人口管理的全覆盖，积极实行居住证制度。外来人口拟居住30日以上的，可凭有效身份证件及居住证明向居住地公安机关申请办理居住证。第四，着眼于提升实有人口服务管理水平，探索建立人口动态服务管理体系。建立“以证管人、以房管人、以业管人”的新模式，全面掌握实有人口的居住信息、从业信息等，实行动态化管理。第五，着眼于扩大基本公共服务覆盖面，不断完善户改配套政策。近年来，省政府相继出台了一系列文件，努力扩大基本公共服务覆盖面，着力提升进城务工人员子女义务教育、就业和社会保障、最低生活保障、基本公共卫生等服务水平。

四、户籍制度的春天何在：寻求制度创新，明确政府责任

诚然，在中国，户籍问题不能仅仅看成是身份问题或者说是公民居住地问题，在它身上，我们看到了太多的社会矛盾。一个公民如果有城市户口，如果发生了重大事件导致处于贫困状态，就会有城市低保，当然，还会有医疗、养老保险、教育、住宅等各项政策。从农村来说，农村户口和承包地、宅基地绑在一起，和农村资源绑在一起。所以，实际上的所谓户籍问题是城乡资源互动问题，涉及到城乡统筹一体化中的核心问题。从这个意义上来看，我们对本次户籍制度改革预期成效也存在着不少的忧虑，不可忽视的是，从“农民”向“市民”转化的城市化进程则是漫长的过程，其滞后性必须得到充分的重视，必须及早面对，寻找户籍制度的春天，法律支持和制度设计是必不可少的立足点。⑧

（一）在国家法律法规框架内探索创新，探索可行政策

我们要认识到户籍改革的主要对象是“农民工”，这批人的问题能否妥善解决，是户籍改革能否取得实质性突破的关键问题。从这层意义来讲，户籍制度改革面临着两个十分现实的问题：一是已享受户改优惠政策的对象身份依然模糊。一由农民转为城镇居民（城市市民）的那部分人可能面临两头优惠政策都无法完全享受，或究竟执行哪一种政策的尴尬。当前在立法层面上厘清农民工、城镇居民（城市市民），尤其重要。二是由农民转为城镇居民（城市市民）的个人及其家庭所享受的优惠政策不够明朗。这是政策设计者们面临的一个现实难题，毕竟，单一的户改不可能破解统筹城乡发展的所有难题。这就需要回归到统筹城乡前提下，把握户改与农民工的关联，在我国实践的大框架下重新审视和考察，给出切实可行的惠及各个方面的各项优惠政策，这当然需要在户改前进过程中慢慢细化解决，认真谋划农民工问题破解之道，进而研究2020年之前的能否具体可行的操作方案。否则。任何统筹城乡的实践都难以起到实质性作用。

（二）准确架构政府责任，形成高效工作机制

户改的特定意涵不仅是政府实现预期目标，而且与公众福社相关联，是观察政策制定者施政智慧和研究机构能否承载智库作为的一个核心观察点，这就需要准确架构政府责任，在探索中形成高效工作机制。

笔者认为，户籍制度改革从总体上来看可分成转移前、转移中以及转移后三个阶段。研究户改中政府责任的问题，应立剖析以上三个阶段，对贯穿这三个阶段中出现的各种问题进行分门别类的归总，准确架构政府在这三个环节中的责任。就转移前而言，政府应强化和履行好职业培训、就业引导、跟踪维权和权益保障等责任；就转移中而言，政府要增强和履行好劳动用工、企业监管、养老医疗保障、住房、社会权益保障等责任；就转以后，政府应加强社会建设与社会事业发展、农民工生活方式和行为方式改变、观念及文化心理融合等责任。明确了政府的责任后，还应该注意创新工作思路与方法，构筑农民工市民化通道，要把政府职责细化分解为具体工作，并纳入各部门日常工作流程形成一系列工作机制。⑨

五、结语

户籍制度改革，牵一发而动全身。破冰，刚刚开始。问题，复杂多样。改革，任重道远。打个比方，户籍像坚硬的壁垒，阻断了“城里人”与“乡下人”之间的融合，户籍制度像一把“大锤”，蓄势待发，试图挥臂打破隔在城市和农村的壁垒，打通城乡统筹和谐发展的道路。我们需要做的就是在立法和制度设计上为“大锤”提供准确的力度和方向，使其一锤定音，确实为各地新一轮户籍制度改革起到一个探路和示范作用。