历史与逻辑视野下我国乡村治理体制的变迁及其创新指向

摘要：我国的乡村治理状况不仅关系着广大农民的生活和命运，而且维系着国家经济与政治的整体发展，创新乡村治理体制对我国当前全面深化改革具有重大意义。文章在回顾历史与分析现实的基础上，提出了“乡村合治”体制的学理构想并展望了此体制的构建路径。

关键词：乡村治理体制;变迁历程;成长逻辑;“乡村合治”;创新指向

中图分类号：F32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）02-0071-04

基金项目：国家社科基金青年项目“土地制度演化的政治逻辑研究”（13CZZ006）。作者简介：黄博（1985-），男，江苏睢宁人，中共南京市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向：乡村治理、政府管理;朱然（1987-），女，南京人，南京信息职业技术学院辅导员、助教，研究方向：学生管理、乡村治理。 我国有着悠久的农业文明传统，农村社会的和谐发展与乡村治理密切相关。乡村治理不仅关系着广大农民的生活和命运，而且维系着国家的治理大局和社会的整体发展，始终是我国的一个重大的政治问题。

自古以来，如何实现国家对农村社会的有效治理，一直是历代政府努力探寻的政治目标。在执政者和学界对乡村治理问题高度关注的今天，回顾我国乡村治理体制的变迁历程，分析体制变迁过程背后的内在逻辑，以探寻乡村治理体制的未来走向，对全面深化改革具有十分重要的意义。

一、我国乡村治理体制的变迁历程 在不同的历史时期，由于所处的具体环境不同，国家对乡村社会的治理目的、手段、效果迥异，乡村治理体制也必然有所差异。从宏观上说，我国乡村治理体制的嬗变路径大致可分为三个典型阶段。 1传统乡村社会的“乡绅治理”体制。我国传统乡村社会的治理体制体现为“乡绅治理”体制，在中国长期的历史发展中，这一基本制度没有发生实质性变化，作为传统中国乡村的基本治理形式，先后经历了夏商周时期乡里制度的萌生、秦汉至隋唐的乡官制度、宋元明清的乡里职役制等历史发展过程。

“乡绅治理”体制的形成与国家行政权力对乡村的双轨控制密切相关。在传统中国，乡村社会的治理权力包括国家行政权力与社会自治权力两个部分，乡村社会的治理过程是在这两种权力的相互作用下实现的，也就是费孝通先生所说的“双轨政治”。[1]我国传统乡村治理的一个重要特点是皇权只达于县，在县以下不设置正式的政权机构。尽管《诗经》里载“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”，表明国家对社会无所不至的统治权，实际上由于受到人力、物力和财力等的限制，国家对社会特别是乡村社会的控制在深度、广度和力度上都并不彻底。

在此情况下国家不得不利用乡村社会的内生性力量达到既减少政府负担，又强化对乡村社会控制的目的，乡绅阶层就扮演了这一角色。他们一方面期望自己得到官府的赏识并获取一官半职，另一方面又需要倚重国家权力维护自己在农村社会的权威，乡绅治理体制由此形成。需要指出的是，乡绅治理虽然是一种地方自治形式，但这种自治只是表面上的，乡绅的治理权来自于国家。乡绅作为乡村领袖的治理权力实质上是君授的，而不是民众委托的。

乡绅以国家设置的乡里组织为依托，依据国家法律和乡里制度管理乡村事务。 2人民公社时期的“政社合一”体制。在经历了清末乡村控制失效、民国时期的政权下沉及其内卷化、新中国成立初的乡（村）政权后，自上世纪五十年代后期，我国逐渐确立起“政社合一”的乡村治理体制――人民公社制度。人民公社体制的突出特点是政社合一，在实际运行中，人民公社几乎管理了辖区内的一切事宜，使国家权力全面渗透到乡村底层，实现了真正意义上的“政权下乡”。

[2]人民公社体制在国家政权建设方面有其成功之处，人民公社体制具有高效的权力运作机制和社会动员能力，通过对经济制度和意识形态的改造，极大地强化了国家的动员能力，确立了党和国家在乡村社会的绝对权威，完成了国民党政权所未能完成的国家政权建设任务。人民公社体制有利于国家汲取经济资源来支持工业化建设和城市建设，控制农村人口流动以维持整个社会的秩序，实现了国家对农村社会的有效控制。但人民公社体制的弊端也十分明显，国家对社会的强力渗透使社会的活力处于抑制状态，社会资源的创造活动受阻，违背了经济发展的自身规律，使农村经济停滞不前。农民的积极性因为生产经营自主权的取消和分配过程中实行的集体平均主义而被极大挫伤，造成农民普遍贫困化。

诸多因素导致人民公社体制最终走向瓦解。 3改革开放以来的“乡政村治”体制。“乡政村治”格局是对我国当前农村社会管理体制的一种描述。它说明在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡镇政府的行政管理权和村民的自治权。

1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行））》明确规定，“村民-委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”1998年通过的新的《村民委员会组织法》对此再次予以确认。“乡政村治”的新的治理体制被确立起来，即在乡镇建立国家政权，间接管理村级事务，在村庄建立村民自治组织，直接管理村级事务。通过“乡政村治”的制度安排，国家试图让广大村民依法办理自己的事情，国家只负责办理农民自己办理不好或应当由国家办理的事务。

其实质是国家向村庄和村民下放部分乡村治理权，由村民依法对村级公共事务实行自我管理，从而可以充分满足广大村民的诉求，在国家权力与乡村社会权力良性互动的基础上，实现村民自治。“乡政村治”体制的确立是我国乡村社会治理的一大进步，在“乡政村治”体制下，国家不再对乡村社会实行全面的行政管理，只拥有有限的经济社会管理权，乡镇政府与村庄之间已非行政隶属关系，而是指导与协助关系，农民群众逐步获得了经济自主权和政治自主权。

二、我国乡村治理体制的成长逻辑 从传统乡村社会的“乡绅治理”体制到人民公社时期的“政社合一”体制再到改革开放以来的“乡政村治”体制，这只是我国乡村治理体制变迁过程中的三个主要体制，可见乡村治理体制变迁过程之复杂。一个国家在不同的历史时期会选择不同的乡村治理体制，这其中有很多影响因素，比如不同的时代特征、具体环境的差异、风俗文化的影响等，但是透视诸多影响因素的背后，笔者认为从主体的角度来看，乡村治理体制的历史嬗变主要受三方面因素的制约：国家管理者的战略理念、乡村精英的利益追求、广大村民的自主意识。这三方因素交织融合在一起，基本构成了我国乡村治理体制的成长逻辑。对我国乡村治理体制的探微即了解其成长逻辑可以让我们更加深入地理解乡村治理体制的变迁缘由。

1国家管理者的战略理念。国家管理者的战略理念对乡村社会的治理体制起着非常重要的作用，几近于决定作用。在我国这样一个具有中央集权传统的国家，乡村治理体制的变迁过程是一个政府主导的过程，始终在政府的领导和推动下进行，国家管理者的战略理念体现了国家对于现实体制的良好设计意图，对于最终体制的形成起着至关重要的作用。 春秋、战国时期战争频发，经过10年大规模的征战，秦国先后灭掉了韩、赵、魏、楚、燕和齐国于公元前221年统一了华夏民族。

面对辽阔的幅员，如何确保政权的稳定是统治者首先要考虑的大事，为此秦朝建立了以专制主义为特征的中央集权制度，皇权至上的治理理念也就在我国的传统社会真正确立并绵延下来。中国古代乡村权力结构集中表现为制度化的相对稳定的乡里制度，这一制度的设计体现了国家维护统治秩序、汲取社会资源、满足政权发展需要的意图，在现实中体现为乡绅治理体制。乡绅治理体制是皇权至上与家国同构、王权与宗法权威和道德权威相结合的产物。清朝末期，国家政权对乡村社会的控制逐渐失效。

晚清政府曾努力地试图推进现代化，所以千方百计加强对乡村社会的控制以汲取资源，即国家权力下沉，但是当时的内忧外患使农村基层组织无法为国家政权提供渗透乡村社会的能力，加速了清政府的灭亡，之后的北洋政府、国民政府也都没有实现国家权力的真正下沉。在由传统社会向现代社会转型的背景下，伴随着新中国的成立，乡村治理体制实现了从“皇权不下乡”到“政权下乡”的转变。在中国共产党的领导下，随着农村集体化运动的推进，逐渐建立起“政社合一”的乡村治理体制――人民公社制度。新中国成立之初，经济基础十分薄弱，国际形势也很严峻，为了加快实现现代化和建立社会主义，国家需要通过对乡村社会的全面动员与整合来获得资源。

另外，人民公社体制高效的权力运作机制与社ฉ会动员能力有利于执政党对乡村社会进行有效的控制，在乡村社会树立绝对权威，完成国家政权建设的任务。由于权力的过于集中和制度本身的僵化、维持运转所需支付成本过高等因素，人民公社制度在上世纪80年代初终于走到了尽头，此时基于现代国民经济体系已经基本建立，国家不需要再从乡村社会大规模提取资源，而以家庭联产承包责任制为核心的经济体制改革需要乡村治理体制做出相应的调整，加上国家对于民主的价值追求，“乡政村治”体制顺势而生，并对我国乡村社会乃至整体社会的政治民主与经济发展做出了很大贡献。 从以上可以看出，国家管理者的战略理念对于乡村治理体制的形成具有非常重要的作用，在不同的历史阶段，出于不同的战略考虑，国家管理者会设计不同的乡村治理体制。 2乡村精英的利益追❤求。

“利益”是一个比较抽象的概念，很难对其内涵做明确的阐释。笔者认为，简单地说，利益就是各种好处，具体地说就是一定主体需要的各种物质和精神的总和。作为国家政权与广大普通村民联结点的乡村精英，自然也会努力寻求自身利益的最大化，乡村精英谋利行为对于乡村治理体制的现实形成与实践效果均有一定影响。 我国传统乡村社会的权力体系具有行政权与自治权的二元性特征。

国家的行政权与乡村社会的自治权是通过乡绅阶层联结在一起的。正如费正清所说：“旧中国官吏以士绅家庭为收捐征税的媒介。同样，士绅也给农民做中间人，他们在执行官吏压迫农民的任务时，也能减轻些官员的压迫。地方官吏在应付水灾、饥荒或早期叛乱以及众多的次要案件和公共建筑工程时，都要靠士绅的帮助。

他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层。”[3]这样乡绅就具有了半官半民的身份，既可以借助国家权威获得自己控制乡村社会的合法性，又可以依靠民意对国家官员提出要求，以自己的特殊身份获取来自官方和民间的双重利益。人民公社时期，公社干部成为连接国家政治和农民的乡村政治精英。国家委派的公社干部掌握着党政和财政权力，依托国家组织，运用行政手段全面干涉农村社会经济生活的各个方面。

公社干部拥有的权力优势极易为其谋求利益提供便利，长此以往，加速了全权、全能主义的农村基层治理体系的形成，同时也为这种体系的瓦解埋下伏笔。改革开放后，国家对乡村放权，乡村社会自治发育，村干部扮演着多重角色，多重角色的冲突以及各种利益的诱惑使其陷入了矛盾的旋涡之中，引发了村民与村干部的一系列冲突，加快了“乡政村治”治理体制的形成。随着市场经济的发展，乡村社会精英群体也开始分化，出现体制内、外精英并存的局面。在农村实行家庭承包责任制后，村集体功能逐步弱化，国家和农民都需要乡村精英来充当中介人。

在分散的家庭经济下，农民缺乏理性和组织性，这种原子状态往往会使村民的集体行动陷入困境，乡村精英以其独特的优势地位可以充当村民的代言人，帮助村民摆脱困境。乡村精英完成村庄治理任务的过程也是其自身利益的实现过程，比如村干部经商、经济精英治村⌘等也都是其谋求利益的过程。 乡村精英的利益寻求对于现行的乡村治理体制有着积极与消极的双重作用，某种程度上有利于国家规定的治理体制在实践中的展开，某种程度上又会造成利益集团的形成，促使现行体制走向瓦解，乡村精英对于乡村治理体制变迁所起的巨大作用是不容忽视的。 3广大村民的自主意识。

我国的乡村治理变迁是在国家与民众的互动中逐步推进的，是一个国家政权主导、乡村精英介入、广大村民参与的过程。无论支持还是反对，都是村民影响乡村治理体制的一种方式，都在一定程度上推动了历史的发展。 在传统乡村社会，由于悠久的农耕文明和分散的小农经济，使农民具有很强的政治依附心理，习惯于被动地受人支配，自主意识很弱，这从中国人习惯上把政府官员称为“父母官”上也可以看出来。作为当时社会基本经济形态的小农经济分散于地域辽阔的村落，以家庭为单位，十分独立和封闭，农民处于一种分散的态势，无力无心与国家对抗。

广大村民更多的时候是希望王朝能够轻徭薄赋、体察民情。然而基于传统社会“皇权不下县”的政治体制，村民又把希望寄托在拥有各种优势资源的乡绅阶层上。另外，对礼治与伦理的尊崇也形成了农民个体的保守性与封闭性。低限度的政治生存伦理也使农民奉行“缴了皇粮一身轻”的政治信条，对皇权的合法性基础不容置疑。

在传统社会漫长的岁月里，正是农民群体脆弱的自主意识使其愿意服从国家政权的强压，在乡绅阶层的直接控制下，辛苦劳作，为国家提供大量资源，维持了传统乡村社会长期稳定的治理局面。在晚清政府与民国政府执政期间，国家权力强行下沉进入乡村社会，大力掠夺资源，引起农民群体的强烈反抗，农民的自主意识被现实的重压唤醒，农村与政权之间的矛盾日趋激化，最终引起农民革命ช，原先的乡绅治理体制也彻底破产。人民公社时期，在“政社合一”的凝固化结构中，广大村民的自主意识被压制，个体的自我行动能力受限，农民只好服从体制安排。但是由于人民公社体制违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，积累了农民对国家的不满，使国家对乡村社会的治理成本增加，最终走向瓦解。

十一届三中全会以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民的个人收入与经营成果密切相关，农民的个体角色从集体中分化出来，成为一个有差别的自我，以往的依附心理和保守意识淡化，自主意识有了很大提高。人民公社制度解体之后，在建立新的乡村治理体制的探索中，农民群体积极扮演了先行者的角色。1980年2月，广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村的村民在自发组织的情况下选举成立了我国第一个村民委员会，成为我国最早的村民自治组织，之后四川、河南等地也陆续出现了类似组织。党和政府高度重视这一现象，充分尊重农民群众的意愿，并认为村民自治是历史发展的必然。

在1982年的宪法中，我国即确立了“乡政村治”的乡村治理新体制，并在经历了1987年的《村组法》（试行）和1998年的《村组法》（正式）后，完全确立起来。 由此可以看出，广大村民的自主意识是乡村治理体制运行的基础，对体制的稳定发展起到非常重要的作用，在特定的历史时刻也极大地促成了治理体制的变革。

三、我国乡村治理体制的创新指向 “乡政村治”治理体制的实施为我国乡村社会民主做出了很大贡献，正如徐勇所说：“乡政村治治理模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。”[4]但是任何一种良好的制度对于现实的适应性都是相对的，因为现实在不断的发展、变化之中。目前“乡政村治”体制的运转已存在一些困境，比如乡政权力与村治权力的衔接困境、村支部与村委会的协调困境、村委会对村民的代理困境等。笔者认为乡村治理体制优化要遵循以下原则：第一，以维护村民的利益为根本。

第二，坚持国家的有限权威地位。第三，重视乡村精英的现实作用。据此，笔者提出“乡村合治”治理体制的学理构想，认为这一体制符合我国乡村治理体制的变革规律，并尝试探索这一体制构建的路径选择。 “乡村合治”治理体制是指乡村社会的多个行动主体充分合作共同治理的体制，县乡政府、乡村精英、普通村民彼此依赖、彼此制约，形成县乡政府运行有限权威、乡村精英积极介入、广大村民踊跃参与的合作治理局ร面。

此体制的构建需要从以下三个层面进行。 1.基层管理者行使有效和有限职权。农村工作千头万绪，乡镇政府需要行使一定的职权。乡镇要积极指导、支持村民自治的完善，村民自治也是一个系统工程，作为一种民主化的村级治理形式，村民自治更突出村级政治民主，但政治民主与经济基础、文化基础密不可分，所以乡镇政权还要积极支持村庄发展集体经济、文化教育事业、农民培训事业等。

政府权力作为一种代表公共意志的强制性力量，它具有双重作用：一方面，它是保障公民权利最有效的工具之一，体现着维护公民权利“善”的价值理想;另一方面，对于公民个体而言，它更是一种潜在的威胁公民权利的可能的“恶”。[5]在抑制乡镇政府行使职权时存在可能的“恶”的方面，笔者认为可以采取两条途径。首先是健全乡镇人民代表大会制度。加强乡镇人大的权力地位，以对乡镇政府真正起到制约作用。

吸纳村委会主要成员进入乡镇人民代表群体，在制度上保证村委会成员在乡镇层面具有一定的话语权。另外，要在县级政府设置类似信访之类的机构，专门处理村庄成员对于乡镇干部的意见反映事宜，打破不能越级上访的惯例，积极倾听群众呼声，给广大村民陈述民情的机会。笔者认为虽然乡村合治主要是针对乡镇与村庄而言，但是合作治理局面的形成需要县、乡、村共同促成，因为在实践中，只有更高一级的权力才能对下级权力进行有效制约。 2.发挥乡村精英群体的积极作用。

乡村精英处于乡镇政权与普通村民的中介地位，要引导与规范这一群体的行为，促进村级治理。一是理顺村级两委关系，笔者认为在坚持村党支部的核心领导地位与村委会拥有一定自治权力的同时，要对其有效制约。要健全村民代表大会制度，村党支部与村委会要定期向村民代表大会汇报工作，接受群众评议。 要加强村民代表会议组织的权力地位，可以规定村代会主席原则上由村党支部书记兼任，不是组织任命，而是要书记候选人自己去竞选，如果书记候选人不能获得民意支持出任村代会主席，则不能担任村支书，如此可以选出让村民信服的支部书记。

还可以在乡镇党委或政府设立“村级两委关系协调办公室”或者“村级两委行为监督办公室”之类的机构，专门处理两委矛盾，规范两委行为。二要积极吸纳乡村体制外精英参与治理。体制外精英作为村民中的优秀分子，有参与村级政治活动的愿望，要重视对体制外精英的吸纳与参与，帮助其确立治理主体的地位，允许和鼓励其通过各种渠道参与治理。如果不把村民中的优秀分子及时吸纳到治理体系中，会造成治理体系中能量流动的梗阻，甚至会使精英分子对抗村庄的治理，成为破坏的力量。

如果吸纳得当，能够实现精英整合，有效完善乡村社会的治理面貌。村庄的治理过程即是多元主体参与行动的过程，所以我们要完善人才的竞争选拔机制、精英参政机制等。三要完善乡村精英治理的制约机制。大致可分为法律制约、权力制约、民众制约三类。

乡村精英治理的一个突出局限就是人治色彩浓厚，要解决此问题，必须加强依法治理，强化村级治理中的法制权威，克服乡村精英的权力滥用，实现魅力型权威向法理型权威的转变。权力制约主要是指政府权威的约束，具体则来自乡镇政权的制约。在支持乡村精英积极参与村庄治理的同时，乡镇政府必须加强引导和管理，对精英的违规行为要予以严惩。民众制约也非常重要，要将精英的行为直接置于广大村民的视线下，可以建立村民评价制度、检举制度等，对精英行为进行制约。

3.凸显广大村民的治理主体地位。在我国这样一个社会主义国家，国家千方百计提高乡村治理水平就是为了让广大村民受益。作为乡村社会发展成果的受益者，农民群众作为治理主体的地位要进一步凸显出来，要积极动员村民参与治理。在村庄场域内，普通村民的人数最多，但是这一群体在村级治理中的影响力往往最小，如果村委会或其他精英群体能够代表村民意愿时，村民诉求尚可得到满足，否则就无法实现利益期望。

随着乡村社会经济的发展和农村基层民主建设的加强，广大村民的思想也逐渐开放，政治参与意识逐步提高，政治参与活动不断增加，但从整体上来看，普通村民的政治参与渠道不是很广泛，参与的制度化保障不够，参与的质量不高。为此，一是要唤醒广大村民的主体意识。通过举办培训、广泛宣传、发展教育等多种形式帮助村民们提高主体意识。二是要进一步完善各项有利于普通村民政治参与的制度，比如村民代表大会制度、村民民主选举制度、村务公开制度、村民评价与监督制度等，切实保证普通村民的政治参与活动顺利展开。

三是提升普通农民的组织化水平，通过建立一定数量的民间组织，改变普通村民个体力量微弱的“碎片化”状态，为其有效地参与村级治理提供平台。 综上，笔者认为“乡村合治”体制是在保留“乡政村治”体制的政治原则和治理优点的基础上进行变革与完善的结果。在“乡村合治”体制下，乡政与村治的矛盾、村级两委间的矛盾、村委会与村民的矛盾都将得到有效化解，乡镇政权、乡村精英、普通村民都能够充分地行使各自权力，积极参与治理，但同时又都受到制约，能够有所作为但无法为所欲为。以权力制约权力，以法治推进自治，多方参与，实现乡村社会的合作治理。

参考文献：

[1]费孝通.费孝通选集 [M]. 天津：天津人民出版社，1988∶125.

[2]卢福营.当代浙江乡村治理研究[M].北京：科学出版社，2009∶3.

[3]费正清.美国与中国[M].北京：商务印书馆，1987∶29.

[4]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997∶32.

[5]刘祖云.行政伦理关系研究[M].北京：人民出版社，2007∶182.