我国政府间财权与事权划分问题浅析

摘要：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。当前我国政府间财权与事权划分存在许多问题，本文就这些问题及十八届三中全会提出的有关改革措施应如何落实提出笔者的建议。

关键词：财政体制 财权 事权 改革

财政体制也即政府财政管理体制，是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间财政分配关系的一项基本制度，其核心是明确各级政府间职权划分和财力分配。自1978年以来，我国财政体制先后于1980年、1985年和1994年进行了重大调整，大致可以概括为政府财力从分权到集权的过程。现行体制是沿用了1994年的分税制改革：在划定中央政府和地方政府事权的基础上，按照税收分享的方式划分中央政府收入和地方政府收入，并采取转移支付平衡地方政府间财力差距的财政管理体制。由此可以看出，财政体制主要包括事权、财权与政府间转移支付三个基本要素。十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，说明当前的财税体制还不够完善。本文就当前我国政府间财权和事权划分存在的问题进行讨论并提出相应的政策建议。

一、当前我国政府间财权和事权划分存在的问题

财税体制改革是近年来的热门话题，因此已有的研究也很多。马万里、李红霞等就该问题已有较全面的回答。

（一）事权与财权的分离

事权是政府职能的体现，也可以理解为“政府应该干什么”。在市场经济条件下，政府有三大职能：资源配置、收入分配及经济稳定职能。政府的资源配置职能主要体现在提供公共产品和服务，而公共产品根据它受益范围可分为全国性公共产品及地方性公共产品。公共产品的受益范围决定了由哪一级政府提供，财政支出可以很好地反映事权的划分。

财权是财政收入获取权，就是“政府可以干什么”。财权是财政利益在各级政府间分配的体现，主要表现为税权。为了实现“成本一收益”对称，符合效率标准，即财税体制的安排应实现“财权与事权匹配”。而我国的事实是：中央政府集中了大量的财政收入，在财权越来越集中的同时，具体事权却在下移。地方拥有一半的财政收入却负担着80%以上的财政支出，中央与地方财权事权严重分离。

（二）财权事权失衡，引发连锁反应

（1）催生土地财政

（卐2）引发地方债台高筑

财权与事权不一致引发的另一后果就是地方债务的积累。审计署副审计长董大胜预计2013年中国地方债务最多达18万亿元。债务规模过大，来不及归还，地方政府只能陷入借新债还旧债的恶性循环当中。一旦地方政府无力偿还就会出现债务危机。但由于我国《预算法》规定不允许地方政府发债，这种债务最终会落到中央政府身上，最终还是要纳税人买单。

（三）转移支付制度不够规范

转移支付是对政府间事权、财ป权划分不对等的一种纠偏和矫正。目前我国转♋移支付制度中存在的问题有：难以确定转移支付规模，总体力度不足。主要体现在基层政府财政困难。这与我国转移支付长期实行的“基数法”计算是分不开的；财政转移支付内部结构不合理。如税收返还比重较高，专项转移支付所占比重过大，一般性转移支付比例过小；财政转移支付分配结构不合理。从纵向看，市级政府人均财政转移支付数高，而县级比重少；从横向看，东部地区转移支付比重大，财政困难的西部地区比重小；财政转移支付缺乏监督机制。我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律。不仅如此，转移支付资金的执行缺乏监督及绩效评价机制。

（四）缺乏相关的法律保障

我国并没有在法律层面上对财权和事权进行明确划分，也没有针对土地财政、地方债务、转移支付制度等进行立法，这使得中央和地方政府在缺乏规范政府间财政关系的强制性法律约束下往往采用行政手段。

二、财税体制改革政策建议

针对以上问题，十八届三中全会提出：必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高⌛效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。《决定》提供了改革的方向和思路，具体的措施将会在今后逐步实施。本文就“明确事权、建立事权和支出责任相适应的制度”，再结合以上的问题，提出建议：

（一）从“顶层设计”开始

首先应该打破现有行政管理层级框架，改革我国政府间财政层级，在全国范围内推广“省管县”财政体制。我国宪法中虽然规定实行五级政府，但针对目前省以下财政体制的问题，我们可以先通过让市级和县级政府在财政层面成为平等而独立的层级，形成财力分配框架。而乡级财政由县管。这样可以简化财权与事权在政府间的划分，减少中央拨款在中间层级的流转，提高资金的使用效率。

（二）正确处理政府与市场的关系 这意味着政府要改变传统的什么都管的做法，将更多事情交由市场自发完成。政府的作用将局限于提供一个合理的竞争环境，弥补市场失灵，缩小收入差距及保持宏观经济的稳定。只有明确了政府的角色才能将各项具体的角色扮演分配到各级政府，合理划分中央与地方的事权。

（三）明确划分中央和地方的财权事权，使两权相统一

一方面，合理划分事权。对涉及国防、外交等全国性公共产品应由中央政府安排财政支出。在地方政府中，省级财政保证做好中央与县域体制的有效衔接；县级财政的事权范围则包括县内社会治理等具体支出。另一方面，划分财权。中央与地方政府都应拥有只属于自己的主体税种。同时可考虑适当提高共享税中地方的分享比例，见表1。

（四）完善财政转移支付制度

推广并完善因素法的计算方法。以人均标准财力为依据，而非按财政供养人口计算。凡是人均财力水平低于标准财力的省份，中央对其给予财政补贴。建立一种上下级财政体制之间的信息反馈和互动机制，使转移支付的额度符合地方需求。而政府间转移支付的结构调整方向是缩小经常性专项补助所占比例，腾出空间留给更具规范性的一般性补助；减少市级政府财政转移支付而增加县级比重；增加对人均支出水平低、发展后劲不足的欠发达地区的转移支付力度；最后，还要加强对转移支付资金的去向及用途的监管，包括公众的监督及人大、审计部门的监管，使转移支付资金使用更透明、有效。

（五）以立法的形式予以保障

在我国行政化程度极明显的情况下，中央与地方政府之间存在很大一个问题就是“上有政策，下有对策”。一项理想的政策往往在具体的执行当中不能达到预期效果，这很大程度上可以归因于没有法律保障。因此，上述所提到了事权财权的划分及转移支付制度的完善都应在法律层面正式立法。可以以基本法的形式规定中央与地方政府间的事权划分。

三、结束语

我国的财税体制改革提出已久，但迟迟没有实质进展。十八届三中全会把财税体制改革提到了治理国家的高度，无疑是进了一大步。接下来就是考虑实施具体的改革措施。在这一过程中，肯定会遇到各种阻力，如在推行“省管县”过程中，市级政府的权利大大缩小，影响该级政府的利益；说是要政府放权给市场，但政府多大程度上会真正放权还有待考证；还有税种划分的变动，也会触及各级政府间的利益；完善转移支付制度时，下级政府总是希望拨☭款越多越好，而上下级政府之间存在信息不对称。在这些改革过程中，利益集团的存在使相关政策措施的实施困难重重。但改革势在必行，这就需要各级政府及公众的共同努力。

参考文献：

[3] 李红霞，刘天琦.新一轮分税制财政体制改革探析[J].地方财政研究，2013（10）.

[5] 李本贵.从国外政府间税收收入划分透视我国分税制改革的进一步深化[J].地方财政研究，2013（10）.