PPP模式作用机制、实现路径及其在北京的应用

一、PPP模式的制度涵义

（一）PPP定义

应用于城市公共服务领域（包括城市基础设施和社会公共事务）中的特许经营，确切地说应该是特许权经营（concession）。所谓特许权经营， 是指政府为项目的建设和经营提供授权或行政特别许可，由民间公司或外国公司作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设，并在有限的时间内经营项目以获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给政府机构。

我国政府对特许经营制度的定义最早见于建设部2002年和2ค004年颁布的两个法规中。2002年，建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》第三条规定：“市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务”。2004年，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》第二条指出：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”

比较这两个法规关于特许经营制度的定义，前后表述略有差别。2004年的定义强调了“通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者”，进一步明确了特许经营权的授予方式，表述更加科学准确。但这两个定义表述都强调了政府在特许经营制度中的主导地位。因此，特许经营制度在我国也称之为“政府特许经营制度”。市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。它是公用事业产品（服务）的市场化供给模式。市政公用行业实行特许经营的范围一般包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。

（二）PPP的本质特征

二、PPP模式作用机制、作用路径及在亚太经济体中的应用

（一）PPP模式的作用机制

特许经营的组织形式较为复杂，既包括营利性企业，也包括非营利性组织，还有公共非营利组织（政府）等。在公私合作伙伴关系的基础上，合作各方之间在合作进程中会产生不同层次、不同类型的利益和责任，形成不同的法律关系。

PPP模式运行主要基于以下五大机制：

1.公私合作机制。PPP就是公私合作，是政府与私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系。双方通过合同或协议，明确各自的权利与义务，达成伙伴关系。通过这种合作，政府与私人企业共享投资收益，分担投资风险和责任，各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。

2.市场竞争机制。即主要通过竞争机制（一般采取招投标制）来选择项目的经营者，以达到成本最低、质量最优。

3.多主体供给机制。在传统模式下，政府是公共服务或公共产品惟一的供给者。而☑在PPP模式下，政府与私人盈利企业、非盈利组织等合作提供公共服务或公共产品。

4.特许权委托机制。政府通过委托授权，与项目公司签订特许经营协议，私人企业获得一定期限的特许经营权并取得商业收益。

5.政府信用保证机制。政府信用（governmental credit）是社会公众对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价，是在政治委托-代理关系中产生的代理人信用，反映了公众对政府的信任度。PPP模式下公共部门与私人机构之间的合作是建立在政府信用和政府保证基础之上的，政府信用是PPP模式的基石。在PPP模式下，政府信用表现为政府承诺，如：项目投资的后勤保障、禁止同一地区同一类项目的竞争、利率担 ϡ保等方面。

（二）PPP模式的作用路径

PPP模式作用路径，按照特许项目的进展可以分为项目选择、项目运作、项目移交三个阶段共计七个步骤（见表2）。

1.项目划分。项目的选择是第一步，一般选择可销售性程度较高的项目作为特许项目。因此需要对拟实施特许经营的项目可销❧售性程度进行量化评估，对整体公共性较高或自然垄断性较强的设施项目，还要进行拆分、打包和整理。

2.竞争选择。即在经营主体的选择过程中，引入竞争机制。重大项目一般都是通过全球公开招标选择经营者。

3.政府授权。即政府针对一个特定项目、向通过竞争机制获得项目经营权的公司授予专营权。

4.项目运作。即以项目为基础，设立项目公司，由该项目公司负责特许经营具体事务。

5.协议约束。特许经营主体双方用协议的形式界定各自的权、责、利。

6.有限经营。即项目特许专营权有明确的期限，在我国特许经营期限一般不超过三十年。

7.移交转让。经营期满后，项目公司向政府无偿移交或通过政府回购等方式转让特许项目。

（三）PPP模式在我国的重要作用

特许经营制度是当前我国市政公用事业领域深化改革采用的一种主要模式和运营机制。实施PPP模式，彻底改变了过去市政公用事业由政府独家投资、自己建设和自我经营管理这样一种政企不分、政事不分的管理体制，逐步形成了在政府统一规划和管理下，多元化投资、多种模式运作和社会广泛参与的新体制。特许经营制度打破了行政垄断，促进了公用事业领域竞争经营格局；同时，也促进了政府职能转变，不断提高其监管能力。PPP模式的重要作用主要表现在：

一是在公用事业领域引入了竞争机制。打破了政府或国有企业对公共事业的垄断传统，促进公用事业向社会、国外、境外和民营资本开放。

二是实现了政企分开。在特许经营模式下，政府部门从公众利益和社会效益出发，站在公众立场上处理公共部门与私人部门之间的关系，是项目的发起人和管理者；私人部门拥有资本、技术和管理等生产要素，是生产和服务提供商。政企各尽所长，互惠互利。

三是实现了效率与公平的相对结合，提高了公共资源的配置效率。私人部门资本目标明确，效率是其不断追求的目标。私人部门会通过一切手段压缩生产成本，提高利润水平，实现资金的最佳价值（best value for money）。在满足公共部门服务质量的前提下，实际上是提高了公共资源的配置效率。

四是拓宽了公用事业的融资渠道，为公共服务的融资提供了新的选择。通过私人部门的投融资，在一定程度上可缓解政府建设资金的缺口。

五是使风险在公共部门与私人部门之间得到了合理的分担，改变了传统模式下风险集中在公共部门的状况。合理的风险负担可以使公共部门（政府）更好地履行其基本公共服务的职能。由于PPP项目大多由项目发起人或者项目公司自行筹集资金并承担投资风险，一般无须政府提供融资担保，因而不至于加大政府的债务负担。同时，大部分的风险转移到社会资本层面，从而起到了降低政府负债的风险、平衡收支、优化政府投资结构和降低成本的作用。

（四）PPP模式在亚太经济体中发挥着越来越ศ重要的作用

从PPP模式得到越来越多的APEC组织成员国的高度关注这一现象，可以得到几点启示：

一是PPP模式具有成长和发展的巨大潜力。20世纪80年代西方发达国家以基础设施“民营化”改革开启了PPP模式运作的先河，给西方发达国家带来了三十多年经济持续增长。现在又成为亚太组织成员国特别是一些经济不够发达、基础设施落后国家经济增长的动力，充分证明了这一模式本身的发展价值。

二是PPP模式对解决亚太地区发展中国家经济发展方式、提升基础设施建设水平、促进本国（地区）经济增长发挥着越来越重要的作用。亚太经合组织内既有发达的经济体，又有经济比较落后的发展中国家，一些发展中国家面临着政局动荡、政府弱势、国内经济市场化发育程度低、基础设施建设投资不足等严重的问题，而PPP模式则对解决这些问题提供了行动方案。

三是随着各经济体PPP中心的设立，将推动PPP模式在亚太地区得到更广泛的应用，并可能开启以PPP模式为核心内容的双边或多边活动，进一步增强亚太地区的经济活力。

三、PPP模式在北京市政公用事业领域中的创新实践

特许经营制度在北京市政公用事业建设、发展中不断获得创新和发展。在应用范围和领域、模式选择、融资方式、运营模式等方面，北京市政府根据北京市的实际情况和项目特点，创造性地加以运用和发展，推动PPP模式不断创新。

（一）特许经营制度在北京市政公用事业领域得到广泛应用，特许经营模式选择多样化

截至2014年底，北京市已有30多个市政公用事业（基础设施）建设项目实施了特许经营模式，项目分布于轨道交通、污水处理、垃圾处理、燃气供应、自来水供应、环卫作业、供热、高速公路、市政设施、加油站等行业和领域，累计吸引境内外各类社会资金超过150亿元。在特许经营模式选择上，北京市坚持从项目实际情况出发，运用了BOT、TOT、BT、BOO、DBFO等多种模式，并在实践中创造了许多新的具体应用模式，取得了良好的效果。

垃圾处理特许经营。2003年，北京市对总投资7.5亿元的高安屯生活垃圾焚烧厂项目实施特许经营。在申请外国政府贷款和国内银行贷款的同时，以国有土地作价入股与国外公司和境内民营企业组建合资公司，实施BOT模式进行项目投资建设和经营，共引进社会资金约2亿元。

燃气特许经营。在燃气项目上，北京市首次采取BOT方式实行特许经营招标。2006年，总投资额1.33亿元的亦庄路东新区燃气特许经营项目，通过公开招标方式选择了特许经营者。由中标人在特许经营期内负责该区域天然气设施的投资、建设和经营管理，并通过向用户收取燃气使用费取得投资回报。

高速公路特许经营。在新建高速公路项目上，北京市首次进行了市场化运作，引进了特许经营方式。2006年，对总投资39.2亿元的京承高速公路二期工程进行了合作建设招标，由中铁建和首发公司通过组建项目公司共同投资建设。首发公司作为政府投资方，以大约4亿元的资本金引导项目公司完成了其余35亿元的投资，大大减轻了政府投资压力。

加油站特许经营。在加油站建设和经营管理模式上，北京首次实施了特许经营制度。2005年，对北京六环路沿线10座加油站的特许经营权实行公开招标，中石化以6亿元的投标价中标，获得加油站30年的特许经营权。每个加油站向政府缴纳约1000万元的特许经营费，特许经营费收入用于政府投资的基础设施项目建设。

（二）改革公用事业的投融资体制，为特许经营制度运用创造了良好的融资环境

2003年，北京市政府出台《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，提出了北京市基础设施投融资体制改革的基本框架。从2004年开始，政府逐步减少对经营性项目的政府投资。从2008年起，全市经营性项目除有规定的外全部向社会开放。北京市政府为吸引社会投资者进入轨道交通建设和经营市场，明确政府与社会资本投资7：3的基础比例，鼓励社会资本参与市政公用事业投资。随着北京公用事业（基础设施）投融资体制改革不断深化，市场开放、主体多元、投融资方式多样的态势基本形成，为特许经营实施创造了良好的融资环境和条件。

构建了北京市基础设施投融资平台，创新了轨道交通投融资市场化的模式。2003年，北京市在原地铁集团的基础上组建了北京市基础设施投资有限公司，该公司先后成功运作了北京地铁四号线BOT项目、奥运支线BT等项目，创新了人民币贷款利率期权、出口信贷、银行贷款招标、融资租赁、保险债权计划、股权信托融资等融资方式。

（三）向民营资本开放市政公用事业的市场，为特许经营制度实施创造了公平竞争的市场条件

（四）积极推进地方性立法，为北京市政公用事业特许经营创造法制环境

北京市政府重视市政公用事业（基础设施）特许经营的立法工作，加强特许经营制度化和规范化建设。早在2003年，北京市政府就制定了《北京市城市基础设施特许经营办法》。2005年，北京市人大制定、颁布了《北京市城市基础设施特许经营条例》，第一次以地方立法的方式对特许经营进行规范。该《条例》是全国范围内较早对特许经营进行立法的地方性规章，在全国产生了较好的影响。此外，北京市还制定了《关于开展北京市城市基础设施项目招标选择贷款银行试点工作的指导意见》（2005年）、《北京市城市基础设施特许经营者招投标程序性规定》（2006年）、《北京市工程建设项目施工招标资格预审办法》（2006年）、《北京市工程建设项目施工招标标底编制和使用的若干规定》（2007年）等行政性规范文件，对特许经营中的招投标程序、招投标行为、贷款银行选择等进行规范。