试论税收执行效率

摘要：税收制度设计过程中应关注与税收征管的相容性，保证税收执行的有效性。本文从税收执行效率的现有研究成果出发，提出了从与税收征管相容性角度研究税收执行效率的视角。通过对著名经济学者税收思想的梳理，得出税收执行效率对税收制度的本质要求是确定、简化、便利。

关键词：税收执行效率 确定 简化 便利

税收过程应该有效率，这不仅仅要求税收的超额负担或者净负损失最小化，而且还要求税收管理部门不应浪费，同时纳税人的遵从成本也不应过大。评价一个具体的税收制度是否良好，很关键的一点是税收制度最终执行的成效。关于具体税收制度管理成本和遵从成本的研究，往往被专家学者们所忽视，但应该承认，对此进行研究是具有相当意义的。

一、关于税收执行效率的思考

我们将税收执行效率的内涵定为政府设计的税收制度能在筹集充分收入的前提下使管理成本和遵从成本最小化。通过对税收执行效率现有研究成果的分析，本人注意到三方面的问题：

首先，影响税收执行效率的因素有很多，税务部门行政经费、工作人员的直接投入固然会对税收执行效率产生明显的影响，但包含税收征管要求在内的广义的税收制度安排对税收执行效率的影响才是根本性的，税收制度本身的设计就应该要考虑到征纳双方执行的确定性、便捷性，脱离开具体税收制度去研究税收执行效率的做法是有失偏颇的；

其次，在具体行业税收制度的考量上，即便可以对行业内企业的遵从成本进行精确的计量分析，但在税务机关管理成本方面，现有的税收征管模式下要想对单个行业的管理成本进行特别分析，可能会存在数据获得上的诸多困难；

第三，对税收效率进行定量分析，大部分是基于投入产出法的基本จ逻辑，投入量的选择上可以选择税务机关直接投入，也可以选择影响税源的其它因素，产出量基本都选择了税收收入，这种分析方法的根本出发点在于将税收活动视为一种普通的经营活动，而这一点本身是有待商榷的。

正是出于这3点考虑，本人尝试以定性分析为主，从税收制度与税收征管相容性的角度提出对税收制度设计的执行要求。❥

二、关于税收执行效率的思想根源

这种要求的提出还需要我们从经典文献中寻找思想根源。17世纪的英国学者威廉・配第在财政学专著《赋税论》中对人民不甘心负担税赋的原因进行归结，其中的第7条“征税权模糊不清模棱两可”，指向的就是具体税收制度的确定性。18世纪中后期德国官房学派代表人物约翰・冯・尤斯蒂对税收原则进行了开创性的研究，在其提出的六原则中有两个原则是从有利于税收制度执行的角度对税收制度本身提出的，“要记在心上的关于组织税务制度的第五个基本原则是，一切捐税必须建立在明确的和光明正大的基础上，数额必须确切规定，使大家都有个清楚的了解”，“第六个，即最后一个基本原则是，捐税应当用最简便的方式进行征收，对国家和人民双方来说，所涉及的费用应减至最低度”。与尤斯蒂差不多处于同时期的经济学古典学派创始人亚当・斯密，在其《国富论》中提出的著名的“关于一般赋税的四种原则”中，后三种都是从税收执行角度对税收制度提出的原则性要求：“每个国民应当完纳的赋税必须是确定的，且不得随意变更”；“各种赋税征收的日期和方式必须给予纳税者最大的便利”；“一切赋税的征收要有所安排，设法从人民那里征收的尽可能等于最终国家得到的收入”，后来的学者把这归纳为“确定（确实）、便利、省费”，要特别说明的是，从其论述中判断中，其中的最后一项“省费”原则虽然蕴含税收经济效率的意思，但更多指向的应是征纳费用的节约。19世纪后期的德国财政学者阿道夫・瓦格纳在提出的税收四端九项原则中，税务管理原则位列第四端，细分为三项：确实原则，即税收法令必须简明确实，不使税务机关和税务人员任行其事；便利原则，即纳税时间、纳税地点、纳税方式等，要尽量给纳税人以便利；省费原则，指税收的征收管理费用应力求节省，同时也应减少纳税人因纳税而发生的各项费用。而美国当代著名财政学家理查德・A・马斯格雷夫在归纳关于“一个合适的税收结构”的要求时，也涉及明确和省费两项：“对税收制度的管理应有效而不是专断，税制应为纳税人所理解”，“与其他目标相适应，管理及♚征纳费用应该尽可能地减少”。

通过对上述在财政学发展过程中有重要影响的经济学者税收思想的梳理，我们可以得到以下简单结论：

一是无论是早期的经济学者还是当代的经济学者，都关注到了税收执行效率对税收制度的要求问题，而且他们对此的认识是基本统一的。这些经济学者受所处历史时代的影响，对除此之外的其他方面税收原则的认识是有着明显差别的，但身处税收单纯财政职能时期的尤斯蒂、亚当・斯密和倡导税收社会政策职能的瓦格纳以及重视税收经济调控职能的马斯格雷夫，在税收执行效率的认识上却形成了共识。他们都从税收制度的确定性、便利性和节省征纳双方的费用这3方面提出了目标性的要求。

二是税收执行效率对税收制度的要求是由税收的概念和本质决定的。税收是依据国家的社会公共事务职能进行普遍征收的，是国家从事社会职能活动的经常性收入形式，与此相应的，必然要求税收应该具有事先确定好的项目和统一的标准，缺乏确定性的税收会形成对税收的自我否定，所以说，税收制度应该是连续的、确定的；税收是国家向人民获取财政收入的主要形式，虽然是具有整体有偿性的，但是需要将税收收入的过程和财政支出用于实行国家社会职能的过程联系在一起，才能理解这种整体有偿性，纳税人却往往会对社会产品占有由多变少的税收过程更有感受，如果税收制度在征税环节、征税时间等方面的安排使纳税人感到不便利，会大大加剧纳税人不甘心负担税赋的心理，因此，便利性不是某个历史阶段对具体税收制度的要求，而是由税收本质决定的；三是税收过程是一部分社会产品由人民向国家转移的过程，但这种转移的过程必然要发生一定的成本费用，正如亚当・斯密述及的那样，“征收赋税可能使用ณ了大批官吏，这些官吏消耗了大部分税收作为薪俸，而且还要向人民征收更多的赋税”，站在纳税人的立场上，税收除了直接减少了其所拥有的财富之外，“税吏频繁的造访及令人讨厌的稽查常使纳税者面临不必要的麻烦、困扰和压迫”，而现代的纳税人为达到税收机关的监管要求，需要专门的工作人员进行税务事项日常处理甚至就特别事项咨询税务顾问获取纳税建议。对整个社会而言，这些都是减少了纳税人的财富同时并没有增加国家税收收入的成本费用，这样的费用一定是越少越好。确定、便利和省费是由税收本质决定的，只要存在税收，这就是对税收制度的逻辑性要求。这也是诸多学者在此问题上获得高度统一的原因所在。 三是税收执行效率对税收制度的要求与税收其他原则之间的关系问题。尤斯蒂将确定原则和简便省费原则列为税收六原则中的第五第六两项，亚当・斯密的税收四原则中“确定、便利、省费”分别以独立的形式位于公平原则之后，瓦格纳将关于 “确实、便利、省费”三项原则归为税务管理的原则，列在财政政策原则、国民经济原则和社会正义原则之后，马斯格雷夫述及的明确和省费两项也位列“一个合适的税收结构”要求的最后两点。这些学者在税收原则的论述中都不约而同地将税收执行效率的要求置于最后几项，这在一定程度上也说明了这些学者是如何定位税收执行效率的相关要求的。税收执行效率的要求是需要在可能的范围内尽量予以考虑的原则，一旦与其他税收原则发生冲突，它是可放弃的。这一点并不与之前所说的税收执行效率的要求是由税收的概念和本质决定的相矛盾。

三、税收执行效率对税收制度的要求

那么，出于税收执行效率的考虑对税收制度提出的要求应该是：

其次，税收制度应该是简化的。无论是发达国家还是发展中国家的税务学者，都很强调税收制度的简化，曾经担任美国众议院税收方法委员会主席的比尔・阿彻将“简化征税程序和纳税程序”列为税制改革的5条标准中的首条，克罗地亚财政部在论述税制改革的标准时也提及“税种设置应当考虑到税务管理的技°能，尽可能地简单，以便降低征税成本；同时，一个简化的税制也应当使纳税成本保持在最低限度”。税收制度的繁简会大大影响征纳双方为完成税收事项而发生的物质投入和精神投入。在获得同样的税收收入，而且对税收产生的收入分配效果和税收的经济效率没有本质影响的情况下，税收制度安排应尽可能简化，一方面，要在税收实体法规定中减少不必要的调整事项，而选择采用相对直接的方式计算出应缴纳的税款，另一方面，在税收程序性的规定中也要适当简化，在保证税收管理实效的前提下，避免税务机关和纳税人陷于繁琐的工作流程中。

需要说明的是，之所以没有将省费列入到税收执行效率对税收制度的要求中，是因为省费是一种结果性的体现，税收制度的确定、简化和便利，都会对征纳双方管理成本和遵从成本的节约起到实质性的作用。在此问题的讨论中，税收制度的确定、简化和便利是因，税收执行的省费是果。因此，我们基于税收执行效率的考虑而对税收制度提出的要求未纳入省费一项。