税收管理中的公平的试论
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《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出了要为国有企业改革“……营造公平竞争的市场环境”。这种公平不仅包括制度构建上的公平即制度性公平,还应包括制度实施、管理上的公平即管理性公平。对税收而言,亦是如此。只有一个相对公平的税制与一种相对公平的税收管理机制与行为相结合,企业才有可能享受到公平的税收待遇。
一、现实中的税收管理性不公平
1994年的税制改革把统一税法,公平税负,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系作为其指导思想。但是,新税制实施的结果却与其要求的公平税负原则存在较大的差距。以国有企业和非国有企业为例,如下表所示:从表1可以看出,1994年税制改革以来,国有企业的工业产值占我国工业总产值的比重平均为30.71%,而其提供的企业所得税收入却平均占到全国企业所得税收入的78.95%。由此可见,企业实际税负不公平的现象是客观存在的。造成这种税负不公平现象的原因,如前所述,一般不外乎税收制度和税务管理两方面的因素。
二、对税收管理性不公平的分析
被西方经济学家称为“亚当·斯密学说在欧洲大陆的继承者和传播者”的法国经济学家萨伊在其《政治经济概论》。中是这样论述税收的公平原则的,“课税是①参见让·巴蒂斯特·萨伊着,陈福生、陈振骅译《政治经济概论》第509页。②参见《中国统计年鉴》。个负担,当大家都一样时,每个人的负担必然最轻。当租税不公平地归一个人或产业部门负担时,它不但是直接负担,而且是间接负担,因为它使那个人或部门不能按同等条件跟其他人或部门竞争。豁免一个制造业的税,往往会使几个其他制造业破产。对一个人徇私就是对所有其他人不公正。”①这一论述精辟❥地概括了税收不公平对企业可能造成的负作用。从税收的不公平包括制度性不公平与管理性不公平这一点来看,税收管理性不公平同样也会造成上述负作用。笔者认为,形成我国目前税收管理性不公平现象的原因主要有以下两方面:
征税意识中存在妨碍税收管理性公平的观念
税法的实施机制尚未完善
三、改善税收管理性不公平的几点建议
分析表明,税收管理性不公平问题的产生,有征税观念和实施机制两方面的原因,而且这两方面的原因是相互联系的。因此,改善税收管理性不公平现象也应大致从这两方面因素考虑,具体实施可从以下几个方面进行:
调整税收管理目标
“在我国,对于税收管理的目标,长期以来存在两种模糊的认识:
1.把取得财政收入作为税收管理的目标,在实践中表现为政府每年向税收管理机关下达收入任务,并以完成收入任务的好坏作为考核其工作业绩的主要指标……”。①这种税收管理目标的现实偏离是税收管理性不公平问题产生的最基本的利益驱动因素。对税收管理目标的合理、必要的调整可以在很大程度上降低税务行政人员在违规征管中博弈的“预期效用”,从而缩小其博弈的余地。
2.现代税收管理理论认为,税收管理的目标应是引导、督促纳税人依法纳税。为保证这种税收管理目标的实现,应建立科学的税收管理机关业绩ต考核指标体系。这个业绩考核指标体系从理论上来看应包括税务登记率、纳税申报率、税款入库率等相关指标。
当然,在现阶段完全取消税收收入指标是不可能的,也是不现实的。应借鉴西方发达国家的一些成功经验,使税收收入指标的业绩考核功能逐步向收入预测功能靠拢。
纠正征税意识中妨碍税收管理性公平实现的观念
社会主义市场经济是一种法制经济。依法治税是社会主义市场经济本质、必然的要求。在制度公平的前提下,只有严格依法治税,才能从根本上纠正部分税务行政人员片面的征税观念,真正做到税收管理公平。在实践中,依法治税似乎更多地是指依法纳税。而税收管理性公平的实现更多地依赖于依法征税。应培养、强化税务行政人员依法征税的法律意识和职♚权法定观念,使其在职权范围内履行职责,不能随意减免或加♡重纳税人的税收负担。
完善税法实施机制,加强税收公平征管
一种行为若能成功地应付反复出现的某种环境,就可能被人类理性地固定下来成为习惯。诺思称这种过程为“习惯性行为”。应该说,部分税务行政人员片面征税观念的形成是与这些税务行政人员征税过程中的这种“习惯性行为”有着较为密切的关系的。一般来说,完善实施机制、强化制度对人们行为的约束是改变非良性习惯性行为的有效途径。现阶段完善税法实施机制可以通过建立有效的对税务行政人员的监督机制和违规惩处机制来进行。从发达国家的成功经验来看,在税务管理系统外部设立独立的税务监督机构并直接对政府负责的做法是十分有效的。条件不成熟时,可由政府的有关部门,如审计部门或委托会计师事务所等社会中介机构来实行监督,从而形成来自外部的制约。此外,还应建立科学、合理的税务行政人员执法评价指标体系和惩处制度,在对其执法工作进行客观考核的基础上给予相应的奖惩。对于不能依法征税、擅自提高或减低纳税人税负的税务行政人员应按惩处制度从严处理。
