我国现代化金融治理体系:特征与建构
摘要：金融治理是国家治理体系的重要组成部分，是在国家治理体系框架下，各类金融活动参与者共同维护金融秩序、推进金融发展的制度安排和相互关系；依法治理、市场决定、双向开放、风险可控、权责明晰是衡量我国金融治理体系现代化的五项基本标准。当前，我国金融治理缺乏顶层设计和立法框架，没有形成多元化的金融治理格局，监管职责和监管协调有待改进，政府和市场的边界不够清晰。应发挥中长期规划立法在完善国家金融治理中的重要作用，优化我国金融治理体系中的几个重要关系，发挥市场在配置金融资源中的决定作用，完善国家金融治理体系的评估及改进机制，建立风险预警体系和金融安全网，制定我国金融治理体系现代化的时间表与路线图。
关键词：金融治理体系；金融改革；金融监管；市场配置资源；金融资源；金融主体；金融机构；金融风险；金融管理
中图分类号：F832.0 文献标志码：A文章编号：16748131（2015）06002606
从政府管理到政府治理，是当今各国政府改革的发展趋势。党的十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。国家治理成为全面深化改革的关键环节，这是继“四个现代化”之后，国家治理体系和治理能力现代化已上升至“第五化”的高度（许耀桐，2014）。金融治理是国家治理、政府治理在金融领域的表现形式，在社会主义市场经济体制改革中占有重要地位。完善的金融治理不仅是金融大国转变为金融强国的催化剂，而且是国家治理体系现代化的重要推动力。
一、对国家金融治理体系基本概念的理解
1.国家金融治理体系的内涵
“治理”（Governance）原为控制、引导和操纵之意；联合国全球治理委员会（1995）的定义为：“治理是各种公共的或私人机构管理共同事务，制定正式或非正式的制度和规则，调和各种利益主体并促成联合行动”。因此，治理体现为相关各方采取联合行动的过程，主张政府简政放权，培育社会组织，实现政府与社会的多主体、多中心共同治理。笔者认为，国家金融治理体系的定义是：在国家治理体系框架下，各类金融活动参与者共同维护金融秩序、推进金融发展的制度安排和相互关系。金融活动参与者包括金融管理部门、金融机构、金融投资者、金融消费者、第三方中介等，制度安排包括金融法律法规和行业约定等。
2.国家金融治理体系的核心要素
治理体系通常有5大要素，即治理目标、治理主体、治理对象、治理规则和治理效率。（1）治理目标：保障金融业安全高效运行和整体稳定，进而促进中国经济转型升级和可持续增长。（2）治理主体：主要包括立法机构、中央金融管理部门、地方金融管理部门，各类型金融机构，行业协会、第三方组织、各类媒体，金融投资者、融资者和消费者。（3）治理对象：处理好金融体系中市场与政府的关系，明确市场与政府的边界，改善金融监管体系架构，完善金融治理的工具手段，加强对金融弱势主体的保护等。（4）治理规则：既表现为金融领域正式的法律法规，也包括金融管理部门之间、宏观审慎管理与微观审慎管理之间、中央与地方之间的金融管理职责划分；同时，发挥市场在配置金融资源中的决定性作用，引入第三方评估机制，促进国家金融治理体系与国际金融治理的对接安排。（5）治理效率：表现为金融治理的稳健性、透明度、公信力、问责制以及与国际规则接轨程度；在评估治理效率的主体上，除全国人大、国务院等国家机构外，引入第三方评估和媒体监督也很有必要。
宋军：我国现代化金融治理体系：特征与建构
3.金融治理与金融管理的关系
金融治理更强调制度层面的一整套规则，以及相关治理各方采取联合行动☠过程，涉及众多公共部门或私人机构的利益和广泛参与，具有多维度特征；而金融管理则主要是指对金融机构、金融市场的监督控制，以及金融机构的内部控制等。如果将管理概念中的单个金融机构扩大至金融系统，将管理者延伸为监管当局，将管理对象由自然人扩展为金融法人或金融市场参与主体，那么金融管理也可以理解为政府这只“有形之手”对金融市场主体进行的协调和控制活动；而金融治理则是金融管理（监管）的高级形态，更加注重宏观性、系统性、多元性。
二、衡量我国金融治理体系现代化的五项基本标准
改革开放30多年来，从计划经济向市场经济转变的过程中，我国取得了经济社会发展的巨大成就，逐步形成了产权清晰、政企分开、依法治国、经济激励和社会监督为特征的社会主义市场经济体制（易纲，2009）。在国家治理框架下，金融治理体系现代化的标准具有普遍性和特殊性双重特征。普遍性体现在金融治理体系现代化离不开国家治理体系现代化，国家治理体系现代化的基本特征也应当反映到金融领域。特殊性体现在金融业是高杠杆和高风险行业，防风险、明权责、促稳定是金融治理体系现代化的核心要义。为此，我国金融治理体系现代化的基本标准可以概括为五个方面：依法治理、市场决定、双向开放、风险可控、权责明晰。
1.依法治理：金融治理现代化的基础
按照十八届四中全会精神，树立“法治金融”思维，金融治理法律规章的制定和完善在全国人大、国务院批准的中长期规划框架下进行。立法权力边界明确，发挥全国人大在金融立法中的主导作用。坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，在立法中将金融管理部门的目标、职责、管理边界法律化、法定化。做到统一执法标准、统一监管尺度，公平对待每一个监管对象，公平处理同类型问题。重大决策和行政许可充分听取市场意见，以权力运行全程透明为目标，接受市场监督和外部制约。
2.市场决定：金融治理现代化的精髓
在金融资源总量约束条件下，通过发挥金融业归集和配置货币资金的功能，促进经济主体效用最大化，实现全社会资源配置的帕累托最优，是金融的核心要义（宋军，2014）。一方面，充分尊重各类金融市场组织的主体地位，广泛听取市场主体的意见，金融业准入的显性、隐性门槛较少；同时，具有多元平等协商机制，建立金融管理部门与金融组织之间良性互动、平等合作的机制，形成反映市场主体需求的高效治理体系。另一方面，各金融管理部门致力于透明度建设，将调控目标、监管目标作为履职的出发点和落脚点，实现简权放权和树立权威的有机统一；金融监管当局公信力水平高，避免形成“塔西佗陷阱”指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被公众认为是说假话、做坏事。 。 3.双向开放：金融治理现代化的动力
允许境外金融机构以独资、合资、兼并等方式进入金融行业，向境内主体提供金融服务。放松资本及金融账户交易的管理，实现直接投资、证券投资以及债务融资的便利化和自由化。发挥我国外汇储备优势，借助“一带一路”战略，营造良好的政策环境，加快推进金融企业走出去；利用国际上金融人才、金融管理经验和成熟的金融市场，提升企业市场化程度和核心竞争力。
4.风险可控：金融治理现代化的前提
金融是高杠杆、高风险行业，完善金融治理需要把握好改革、发展与风险防范之间的平衡，避免发生重大金融风险，发生系统性、区域性金融风险。一方面，金融市场环境和金融体系正发生深刻的变化，风险控制难度进一步加大，影子银行、互联网金融、同业业务等要进行合理有度的规范和监管，这需要有效的金融治理体系予以管控。另一方面，充分考虑金融业发展的客观规律，将改革实施的力度与市场主体可承受的程度结合起来，既确保改革稳妥有序推进，又同步关注金融体系发展的稳健性和风险变化的多样性，努力使改革发挥最大成效。
5.责权明晰：实现金融治理现代化的关键
各金融管理部门权力、责任边界清晰，避免监管真空或交叉，克服责任推诿。在国务院领导下，建立起金融监管协调机制，加强宏微观审慎管理（监管）的密切配合，防范金融风险。坚持中央统一金融治理规则，维护中央金融政策的权威性，调动地方金融管理的积极性，建立中央与地方统分结合的双层金融管理体制；合理划分中央和地方金融管理目标、职责和边界，既要避免中央对地方金融管理上的过度管控，也要避免地方对中央金融管理部门履职的不必要干预。
三、我国金融治理体系存在的主要问题
对照上述五项标准，笔者认为，我国金融治理体系存在四方面突出问题：
1.金融治理缺乏顶层设计和立法框架
一方面，缺乏金融治理的法律框架设计。当前，我国的金融法律主要是以行业和部门为基础的单行立法，更多地代表单个部门意见，立法系统性不足，对跨市场金融创新、影子银行和互联网金融的监管问题，缺乏前瞻性应对设计，不利于金融风险防范和创新发展。现行金融立法过于注重原则性、普适性，导致金融治理规则实际上由上千件行政法规（如条例）、部委规章、规范性文件等构成，部门的规章制度成为部门之间划分权力、领地的重要手段，中央顶层的金融立法权力、金融治理监督作用有待充分发挥。全国人大部门具有超脱行政部门利益、改进现有金融治理框架的优势，国务院能够强力领导、协调各金融管理部门，但由于金融领域的专业性等主客观因素，这种优势没能充分体现。而且，我国的立法精神是“宜粗不宜细”，导致金融法律内容较粗，条款内容少，可操作性较差，执行时弹性较大，与美英国家一个金融立法上百页，同时上百个配套细则形成鲜明对照。另一方面，缺乏金融治理的专项规划。作为我国金融业改革发展整体设计框架的“金融五年规划”，没有涉及如何优化金融管理部门之间的关系、金融监管与市场主体的关系、金融决策与执行监督的关系；同时，规划本身是指导性的，也没有细则与之配套，不具有刚性约束力。
2.没有形成多元化的金融治理格局
作为从计划经济向市场经济转轨的经济体，我国金融治理以监管部门的外部治理为主，各类市场主体的自治意识不强、参与治理积极性不高。多中心治理语境下的金融管理部门，应主要负责制定宏观框架和参与主体的行为规则，以间接管理为主，但目前金融管理部门单一治理特征比较明显。各类型金融机构是金融治理的基础和重要对象，总体来看，大中型金融机构话语权较强，但市场化程度仍然不够；小微金融机构市场化意识较强，但参与金融治理的能力和话语权偏弱；互联网金融、影子银行的参与者变革意识强烈，对金融业体系带来了“鲢鱼效应”，但既有可能破坏市场的公平竞争秩序、不利于服务实体经济，也可能由于对其监管的反应滞后阻碍其快速创新。作为多元治理的重要组成部分，行业协会官方色彩仍然偏多，以向主管部门负责为主，对成员的多元利益诉求考虑不够，自律性管理水平有待提高。法律、会计、研究机构、媒体等第三方组织的信息透明度不足，公信力有待提升。实体经济和社会公众是金融业的投资者、融资者、消费者，他们的诉求、预期、金融风险意识的提升，对金融调控、金融监管有着重要影响，在现代化的金融治理体系中应该发挥更大作用。因此，在我国金融治理体系中，金融监管部门代表国家发挥着主导作用，金融机构、社会组织和个人扮演着治理对象的角色，普遍存在政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的现象，与现代金融治理的理念差距很大。
3.金融治理中监管职责和监管协调有待改进
在金融分业监管模式下，金融治理格局中各自为政、分块治理的特征较为突出，不仅容易出现治理重复和冲突，也容易出现治理真空，增加治理成本。一方面，各金融管理部门之间的横向协调难度偏大。这主要是以往各类金融立法中，没有对一些金融领域的重大事务的牵头部门予以明确。2008年对人民银行赋予“综合协调并推进金融业改革和发展”“负责防范、化解系统性金融风险”的职责，但仅停留在国务院文件层面，且规定偏笼统，没有明确的职责界定，从实践看人民银行特别是分支行，在维护金融稳定领域缺乏有效的工具抓手。2013年起开始建立金融协调部际联席会议制度，但其制度形式不固定，缺乏法律约束和问责机制，部门利益化特征仍然存在，监管协调难度仍然不小。另一方面，中央和地方的金融监管职权、目标不明，导致金融治理体系的纵向协调不够通畅。中央和地方金融监管主体之间缺乏信息共享和监管联动机制，加之没有国家统一的法律规定，地方金融监管的主体、内容、尺度差异较大，存在向“一行三会”分支机构争权的倾向。而且，地方政府对金融业的发展要求优先于监管目标，更加关注做大经济金融总量，忽视地方金融生态环境建设和金融风险防范；尤其是对地方政府管理的准金融机构，重准入、重审批，监管人员和监管技术严重缺乏，容易形成区域性金融风险。 4.金融治理中政府和市场的边界不够清晰
政府是国家权力的执行者，是国家治理的主体性力量，根据经济、社会发展水平的变化，不断调适自身角色及其治理方式，是现代国家治理体系建构的核心问题（周天楠，2013）。由于当前金融治理是政府主导、自上而下的单一模式，金融业市场发育、双向开放程度还不够深化，导致政府和市场的边界不清、互动不足。主要表现为：在信息沟通上，以监管部门单向“输出”为主，存在沟通对象不够广泛、沟通渠道不尽完善、沟通方式偏“硬性”等问题；在监管理念上，依法监管、市场化监管的规则有待完善，通过部门规章制度创设部门权力、划分地盘，缺少立法部门的审查监督，金融市场主体机构、业务、产品准入存在各种显性、隐性的门槛；在监管协作上，监管部门之间分工协作缺乏法律要求，分业监管标准和要求不一致，往往会形成监管套利空间。总之，这种以监管部门单一主导的治理模式，既不利于发挥各类市场主体共同参与、提升治理效率的积极作用，也导致监管的灵活性、有效性不足。必须看到，随着我国金融业市场化、开放化程度不断提高，金融市场主体掌握的资源增多、主体意识增强，并将能够利用自己的资源和集体行动能力影响金融决策。因此，他们既可能成为管理部门的合作者，也可能变成“麻烦制造者”如随着互联网高速发展，金融市场主体对舆论的影响力前所未有，金融市场主体利用金融监管的交叉地带进行监管套利，等等。 。只有金融市场主体的作用得以充分发挥，才能实现金融体系和谐运行。
四、建构我国现代化金融治理体系的政策措施
1.发挥中长期规划立法在完善国家金融治理中的重要作用
在金融业发展改革规划中引入治理现代化的思维，或者新编制金融治理体系现代化的中长期规划，甚至将其上升至国家金融立法层面，有助于提升金融治理核心部门的决策执行能力，优化金融监管与金融市场的关系。进一步健全全国人大财经委的专门委员会、专职常委配备，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对金融立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。对金融管理部门间争议较大的立法事项，委托地位相对中立的专家、机构实施，并引入第三方评估，充分听取各方意见协调决定，不能久拖不决。在金融发展改革规划（立法）中突出金融治理的主要目标，明确我国金融治理体系中重要监管机构的法定关系。金融治理规划（立法）及相应评估，应积极推进放宽金融业市场准入、利率汇率市场化改革、人民币资本项目可兑换等重大改革，促进金融治理转型。在金融治理规划（立法）过程中，定期进行第三方评估，有助于督促和促进各金融管理部门的有效推进，体现规划（立法）对金融治理体系现代化的促进作ค用。同时，发挥金融治理规划（立法）与市场主体的交互功能，形成金融治理规划（立法）与实施细则的联动效应，列出实施细则出台的具体时间表，保障规划（立法）有序推进和有效落实。
2.优化我国金融治理体系中的几个重要关系
处理好各金融管理部门的关系。加强“一行三会”的组织法修法。《中国人民银行法》《银行业监督管理法》是人民银行和银监会的组织法，已有十多年未大幅修订根据《十二届全国人大常委会立法规划》（2013年12月发布），《中国人民银行法》《商业银行法》的修改属于第二类项目，即2013―2018年内需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。《银行业监督管理法》在2006年进行了小幅修改。 ，应尽快修订完善，提高权威性。在金融政策制定中应该赋予中央银行更大作用（Caruana，2014），突出中央银行牵头协调推进金融业改革发展、防范化解金融风险的职能，强化其在金融监管协调、金融风险防范中的重要作用。加强金融监管的交叉或者空白领域的立法，形成金融控股公司、影子银行和互联网金融的有效监管，加强金融业综合统计和金融消费者保护，避免监管职责不清和责任推诿。ก
处理好宏观审慎管理与微观审慎监管的关系。两者是紧密相连的，微观审慎监管为宏观审慎管理提供基础、保障和手段，宏观审慎管理则为微观审慎监管指明方向（刘士余，2011）。因此，需要从法律层面上明确宏微观审慎管理（监管）协调配合、互为补充的体制机制；赋予人民银行牵头宏观审☢慎管理，牵头负责防范、化解系统性金融风险职责；加强对系统重要性金融机构的监管，确保各金融监管部门各司其职、各负其责，维护金融业稳健运行。
处理好中央与地方金融监管的关系。加强地方金融监管立法，明确中央与地方金融监管职责，赋予地方政府对准金融机构、地方性金融要素市场、各类股权投资机构等的监管职责，规范地方政府监管的手段方式。改进地方金融监管机制，将分散于地方政府多个部门的金融监管职能进行整合，并负责制定统一的监管制度，降低监管成本。推进建立和完善中央与地方金融监管的协调机制，对于中央金融管理部门的法定职责，地方应积极配合、不得干预阻挠；对于地方金融风险处置，地方政府应发挥主导作用，履行好出资人职责和实行风险损失兜底。
3.发挥市场在配置金融资源中的决定作用
首先，促进调控手段和工具由数量型向价格型转变。建立健全中央银行的利率调控框架，加快培育出中央银行可便利操作的政策利率及利率走廊，更多利用市场化手段引导金融资产的价格和结构。其次，打造更具财务软约束、资金敏感性的市场主体。加强地方债务管理，推动融资平台转为普通国有企业，社会资本广泛合作，自行开展市场化融资并承担风险，政府不再承诺承担偿债责任。通过“市场出清”的方式，调整部分房地产企业、产能过剩企业的经营行为，矫正资源配置方式，避免僵尸型企业长期无效占用金融资源。再次，形成多元平等协商合作机制。树立良性互动、平等协商的金融治理理念，调动不同主体的积极性，除传统的直接对话渠道外，建立与地方性金融机构、小微金融机构的对话机制，畅通各类实体经济和居民的信息反馈和利益诉求渠道，鼓励自主表达意见本文认为，关键是要培养不同主体的发声机制，比如行业协会，应当逐步淡化其官方行政色彩，使其回归维护会员单位共同利益的宗旨。 ，通过对话协商达成共识，形成符合整体利益的监管政策。最后，厘清金融监管与金融机构的合理边界。坚持监管部门目标和职责法律化、法定化，恪守“法无授权即禁止”的行为准则。适度放弃行政审批、准入限制等直接管制措施，更多引入市场机制进行监管，以激发市场活力。同时，监管部门不是金融市场主体的领导者和管其生死的父母官，要定位准确，不大包大揽，摒弃监管领域划地盘、建壁垒的传统思维，专注于合规监管、风险监管，营造良好的市场环境。 4.完善国家金融治理体系的评估及改进机制
在制度安排、目标设置、具体实施和效果评估等方面统筹考虑，完善激励约束机制，引入第三方评估机制。第三方评估的对象主要包括：金融立法特别是部门间争议较大的重要立法事项、重大金融战略规划、金融领域重要试点政策、运用公共资金进行重大金融投资以及事关民生的重大金融政策等。同时，提高第三方评估的独立性，任何国家机关或社会团体、个人不能干预评估过程，避免利益冲突；确保评估机构和人员具有足够的经验和技能，能够对金融治理主体作出的决策提出质疑，公布必要的评估过程信息。在第三方评估过程中，充分听取各方意见，及时达成 ☺相对性共识并改进政策措施；同时，探索建立金融市场主体和金融消费者的评价机制，使评估参与更加充分，更具代表性和广泛性。提高评估报告的使用效果，服务金融决策，在不涉及国家秘密、国家安全的前提下，尽量向社会公众公开。
5.建立风险预警体系和金融安全网
一方面，完善金融风险预警体系。开发系统性金融风险早期预警指标体系，及时识别影响金融稳定的风险因素和脆弱性来源（Borio，2014）。把压力测试作为一项常规和强制性的金融治理工具，不断提高压力测试方法的科学性，为风险预警提供技术支持。适时开展金融机构稳健性现场评估，全面评价金融机构风险状况和经营稳健程度，并根据评估中发现的重大风险问题要求其采取切实可行的整改措施。另一方面，加强金融安全网建设。审慎监管原则、最后贷款人和存款保险制度作为安全网的三大支柱，应该功能相互补充、各有侧重。审慎监管是防范风险的第一道屏障，促进金融机构稳健经营，预防系统性风险。存款保险是应对金融风险的第一道防范，如果金融机构破产倒闭，可以首先通过存款保险机制来解决（周小川，2012）。因此，应实施存款保险制度，赋予对问题银行早期纠正职责，与中央银行最后贷款人职能一道，及时防范和校正金融风险，及时处置有问题金融机构，发挥市场化风险处置功能，降低道德风险和处置成本，弥补现有金融安全网的不足，防止出现挤兑或风险蔓延。
6.制定我国金融治理体系现代化的时间表与路线图
首先，处理好金融治理各项改革的顺序和配合问题。注重金融治理改革的整体推进效果，加强不同时期、不同方面改革配套和衔接，防止单兵突进、顾此失彼。深入研究各领域改革的关联性、耦合性，使各项改革措施在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进。其次，加强金融治理能力建设。包括：目标凝聚能力，需要中央顶层站在较高角度，打破部门利益的藩篱阻隔，形成更多共识；工具使用能力，与传统手段相比，金融治理中市场化的调控和监管手段需要培养出更高素质、更加国际化的金融人才。最后，需要其他领域改革有力配合。依法治国、政府职能转变、混合所有制改革、财税体制改革等方面的协同推进，会强化金融法治对市场主体行为的规范引导作用，促使政府与市场在金融治理中的边界更为清晰，提高金融市场配置资源的效率。
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