浅谈中国国家债务问题

一、国家债务的概念

国家债务，是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的，以国家信用为担保的债务。国际上，中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债，其中，中央政府的债务俗称为国债，而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国，只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金，地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。

狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务，广义国家债务指除了狭义国家债务外，还包括政府必须承担的其他各种债务，如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款，政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。

二、中国国家债务测算

自2009年以来，欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月，希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%，高于欧盟约定上限3%。随后，穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级，主权债务危机正式爆发，并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合等机构一直致力为以上国家提供解决方案，但欧债危机还是给这些国家，甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。

2013年，以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日，惠誉宣布将中国的信用评级从下调至;4月16日，穆迪将中国的国债评级展望从 “正面”下调至“稳定”。两家评级机构接连下调中国主权评级，均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。

据国际货币基金组织统计，中国的主权债务占GDP比例为22%，不过，这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务，也不包括隐性的养老金缺口。

那么，中国的政府债务到底有多大规模呢?ษ我们可以分类统计测算：

狭义国家债务测算

国债：根据wind数据统计，2012年底，国债余额为78104万亿元。

外债余额：根据华泰证券测算，2012年底，以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。

加总以上两项，我们可以得出，狭义国家债务余额为126757亿元，占GDP总额的24%，与国际货币基金组织的统计结果大致相同。

广义国家债务测算

1、地方政府债务指地方政府作为债务人，支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开，我们只能根据债务来源，将地方政府债务分为以下六类，并分别核算债务余额：

地方融资平台：指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。据银监会公布显示，截止2012年底，地方融资平台贷款余额为93035亿元。

“银信政”合作：即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权，政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示，2012年底政信合作余额为5016亿元。

城投债：城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，而偿债资金多来自于财政补贴。据华泰证券债券♥组估算，2012年底，城投债余额17698亿元。

保险资金基础设施债权投资计划，是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，面向委托人发行受益凭证，募集资金以债权方式投资基础设施项目，按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。据保监会官员透露，截止2012年底，保险机构累计发售83项基础设施投资计划，11项不动产债权计划，备案金额3025亿元。

中央代发地方债：在年初的政府工作报告显示，中央代发地方债余额为3500亿元。

上级财政借款、其他借款：包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。华泰证券测算，2012年底，上级财政借款、其他借款余额22693亿元。

加总以上债务余额，我们测算出，2012年底地方政府债务余额大约为144967亿元。

2、四♂大资产管理公司债务：2004年以来，为支持四大行上市，四大资产管理公司发行了大量的金融债券，收购四大行的不良资产，大致总额为8200亿元。

3、中投公司债：根据中投公司的财务报表，2011年底，中投公司债为3688亿元，根据其增长趋势，我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。

4、汇金债：根据wind数据，2012年底，汇金债规模大约为7310亿元。

5、政策性金融债：政策性金融债指政策性银行，如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债，2012年底余额为7587✘5亿元。

6、原铁道部债务：据铁道部公示，2012年底，铁道部债务余额26600亿元。

狭义国家债务加上以上项目债务余额，我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元，占GDP总额的76%。

也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列，估计2012年底政府债务已超50万亿元，占GDP比例高达95%。

三、解决中国政府债务问题的对策建议

一般认为，国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。经济发达的国家，债务承受能力较高，反之，发展中国家的债务承受能力也就较差。根据彭博数据，2012年，发达经济体中，美国政府债务占其国内生产总值比重为107%，德国、法国、英国的政府债务占GDP分别为83%，90%，88.7%。新兴经济体中，印度政府债务占国内生产总值为67.6%，韩国、越南分别为33%、51%。2009年爆发债务危机时，希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。根据国际经验，发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%，发展中国家的临界点则较低，为60%-80%。由此看来，中国的政府债务确实令人担忧。

那么如何解决中国政府债务问题呢?

短期看，中国政府债务问题的关键在于地方政府债务

根据第二部分的测算，我们了解了中国政府债务的分布：国债占比19.8%，以政府名义借入的外债余额占比12.3%，地方政府债36.7%，政策性金融债19.2%，其余债务占比12%。因此，若要削减政府债务，要以地方政府债务为切入点。地方政府债不仅占比高，而且增长快。2008年金融危机后，国家抛出了4万亿投资计划，地方政府债务经历了一次井喷。虽然近年来，由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张，地方政府债务增速大幅降低，但根据华泰证券的研究报告显示，2011-2012年，地方政府债务增速分别为23%、16%，仍为两位数的增长。因此，控制地方政府债务增长，对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。

长远看，解决中国政府债务问题的关键在于改革经济发展模式

当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速，驱动GDP增长的三驾马车中，投资占比最大，这一考核体系促使地方政✎府盲目追求投资增长，而忽视民生及社会公平等问题。

投资分为两块，一个是地产，一个是基础设施建设。虽然中央政府屡出地产调控政策，希望遏制房价上涨的趋势，但由于土地财政的限制，若房价大幅下跌，地方政府财政收入减少，将很可能爆发债务危机。首先，很多地方政府债务以土地作为质押，若房价下跌，抵押品价值减少，将被迫追加抵押物。其次，地方政府财政收入中，出售土地带来的收入占比较大，若地价下跌，收入减少，还债资金不能保证，全面的债务危机将可能爆发。因此，由于土地财政的限制，地方政府维护房价稳定，甚至希望房价上涨的意图就不难理解。这也是解释了为什么只要房价稍有松动，地方政府的各种救市政策应声而出了。

至于基础设施建设，根据民生证券宏观研究显示，2011年，地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元，而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元，这也意味着，60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。经验数据表明，地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系，地方政府债务余额增长1%，则带动地方基建投资平均增长0.832%。因此，通过债务扩张，加大基础设施建设，拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。但由于政府主导的投资有着天生的弊端，如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等，加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。

综上，转变依赖投资的经济增长模式，解决政府土地财政问题，让民间资金参与基础设施建设，提高资金的利用效率和投资回报率，是解决中国国家债务困局的根本办法。