我国的排污权交易制度研究

摘 要 经济的发展在推动社会进步的同时，资源消耗和生态破坏也愈加严重。如何平衡经济、环境、生态之间的关系是经济转型阶段的中国亟需解决的难题。排污权交易制度作为一项环境经济政策，其提出以及在美英等国的成功运用为我们提供了一条途径。近年，排污权交易制度已在中国多个省份试行并取得了成就，统一法律规范的构建是该制度进一步发展的保障。

关键词 排污权 交易制度 经济转型

作者简介：王群，东北林业大学文法学院教授、研究生导师；李玉娇，东北林业大学文法学院民商法学研究生。

一、我国排污权交易制度概述

（一）排污权交易制度的产生背景

随着世界发展速度的加快，有限的环境容量终将无法满足经济社会发展所带来的越来越重的污染物排放需求，环境问题愈加严重。学界一直致力于寻求经济发展和环境之间平衡的解决办法。20世纪70年代，排污权交易体系被证明具有控制污染效率成本的作用。随后，美国通过清洁空气法修正案引入排污权交易，成功降低了二氧化硫排放量。排污权交易制度在美国的成功引起了各国的争相引入，2002年开始，英国、智利、澳大利亚、日本等国家陆续引入并建立了温室气体排放交易市场。作为世界最大的发展中国家，中国在节能减排、保护生态环境方面承担巨大的责任和义务，建立排污权交易制度是我国理想的选择。

（二）排污权ต交易制度的内涵

排污权是指“在法律允许的基础上，相关组织和个人向环境排放污染物质的权利。”即政府将一定区域内环境可承受的污染物排放总量按照一定规则进行分配，各企业获得的排污的权利。排污权交易制度是将排污权转化为商品，通过市场交易来达到减少排污量、保护生态环境的一种制度，它旨在通过交易激励排污单位改进污染物治理技术，实现成本效益的最大化，是经济手段在保护生态环境作用上的体现。通常具有以下特点：

一是综合性。排污权交易制度是基于环境资源使用权和市场基础配置的环境经济政策，兼顾环境与经济的综合问题。二是技术性。科学评估和计算区域内的环境总容量是其实施的前提；各行业污染控制技术和成本的评判是排污权初始分配的基础；环境监测是其实施的技术保证。三是政府主导性。政府在✄排污权交易中起着主导作用，它在交易前要对排污权进行分配，在交易中要规范、引导和保护交易的进行，在交易后要督促交易的顺利完成。四是灵活性和经济适用性。排污权交易充分运用市场的灵活性，其交易方式多样，包括泡银行政策、补偿政策、容量节余政策等多种方式。

二、我国实施排污权交易的现实基础

（一）我国实施排污权交易的必要性

我国实施排污权交易的必要性体现为以下方面：一是控制排污总量和保护生态环境的要求。特定区域没的环境承载力是一定的，通过对交易进行总量控制，确保污染物总量低于或者等于环境承载量，能改善和保护环境质量。二是企业技术进步和经济转型的需要。排污权交易产生的巨大经济利益能刺激企业去改进生产技术，推动其由高污染的资源依赖型模式向低污染的环境友好型模式转变。三是提升保护环境公民参与度的需要。排污权交易为公民参与保护环境提供了途径，基于环境保护的目的，任何组织和个人都可通过购买、控制排污权，或将其永久注销，达到保护环境的目的，这是任何传统环境保护模式均不能实现的。

（二）我国实施排污权交易的可行ϟ性

我国实施排污权交易具有以下可行条件：一是较成熟的市场经济。排污权交易制度的发展需要充分竞争的市场经济环境和政府的宏观控制，我国市场经济集市场充分竞争和国家适度干预于一体，虽然发展尚不健全，但市场竞争已较为充分，适宜于排污权交易制度的健康发展。二是深入的理论研究。自引入排污权交易制度后，以肖江文、徐自力为代表的学者对该制度的基本思想、排污权初始分配、定价问题、法律制度构建、监督管理机制等问题进行了充分的研究，成果显著。三是日益丰富的经验。我国江苏、山西等地建立了多个排污权交易试点，摸索出了排污权收费制度、排污许可证制度以及行政命令控制手段等排污权交易内容，在试点的同时，诸多地方规范性条例的出台，排污监管体系得到了改进，地方排污权交易取得的成果显著，这为建立我国排污权交易制度提供了宝웃贵经验。

三、我国排污权交易制度的发展和存在的问题

（一）我国排污权交易制度的发展状况

排污权交易制度在我国先后经历了起步尝试、试点探索和试点深化三个阶段。

3.试点深化阶段（2007年至今）。2007年，多个试点项目在环保总局的支持下发展红火。到2008年8月，上海、北京相继成立了排污权交易所。此后，天津排污交易所、黑龙江二氧化硫交易平台等相继建立和走入市场。至此，我国的排污权交易工作取得了重大突破。

目前我国排污权交易发展有三大特点：第一，排污权交易主要集中在水及大气污染领域。第二，排污权交易多以试点方式进行，由点向全国扩散。第三，排污权交易对政府行政力依赖强，交易多由政府主导，市场作用发挥不充分。

（二）存在的问题 排污权交易制度作为一个泊来品，在我国发挥作用需要较长时间去适应和改进。就目前我国的发展状况来看，主要存在如下问题：

1.相关法律不完善。我国的排污权交易度尽管已发展多年，但仍尚未建立相应完善的法律规范。一方面，我国现存环境保护类法律虽然对有关排污权交易的排污许可证制度、排污收费制度等进行了规定，但分散不集中，规定不完全。另一方面，各试点城市的法律规范仅立足于各地方，不具有普遍适用性。

2.交易主体错位。排污权交易主体是排污权的卖出方和买入方，政府的职责是引导和监督。而我国政府还未能转换角色，习惯于掌控排污权交易，将交易由市场行为变成了行政行为。部分政府背离了市场交易的自愿公平原则，明确规定交易只能在污染物排放企业与政府之间进行，如浙江《嘉兴市主要污染物排污权交易办法》就明确规定了交易必须经过环保部门授权的专门机构。在这种交易模式下，市场无法发挥优化资源配置的作用，政府职能可能被滥用，排污权交易制度作用被限制。

3.交易客体和范围不确定。从交易客体上看，我国市场发展不足，环境科学欠发达，污染监控水平低，当前可交易污染物种类覆盖还不够全面，多集中于水污染和大气污染等工业污染领域，对生活污染源、农业污染源的交易只在部分地区试点存在，区域间交易客体不统一，政府对排污权分配也不均。从范围上看，我国排污权交易的地域范围以试点为主，交易多发生在试点内部，国家整体环境被割裂，试点间、国内同其他国家的交易案例缺乏；同时，排污权交易的行业范围都发生在同行业同种污染物，不同行业缺乏交流，市场对环境容量使用权的基础配置作用发挥不充分。

4.交易方式和程序不规范。排污权交易制度应在充分竞争的条件下依照明确的程序进行，而我国目前的排污权交易以排污许可证制度和排污收费制度的形式存在，政府行政干预过强，多数交易的完成依赖政府的引导、操控和运作，“以政代企”情况严重。另外，我国排污权交易程序多依照《合同法》以及地方性法规制定，这些规定在实际交易中存在着许多漏洞，如难以明确可交易污染物、无法避免政府操纵交易合同、无法控制企业违反交易合同、非法交易或者超出许可证允许的范围排污等。

5.交易监督和惩罚机制不健全。监督和惩罚是排污权交易的后续程序，是交易正常进行的保障机制。当前，我国排污权交易监督存在着环境科技落后、监督覆盖不全面、行政体系不健全的缺陷，致使各企业的排污量难以考察，政府对排污权交易的行政控制过大，阻碍了社会对污染的监督，增高了监督的成本。在惩罚机制上，我国以吊销排污许可证、行政罚款等行政处罚为主，惩罚形式单一，施行力度较弱的弊端明显。

四、 完善我国排污权交易制度的立法建议

（一）确立排污权交易主体

我国在立法中，应该明确的排污权交易主体包括：一是排污企业。排污企业作为污染物的排放者，是排污权的享有者，既可以作为排污权出卖方，也可以作为排污权的买入方，是最主要的排污权交易主体。二是社会组织和个人。社会组织和个人出于保护生态的目的同样可以购买排污权，通过将其限制永不出售或者永久注销的方式而降低排污量。法律保护社会组织和个人的交易主体资格是公民参与保护环境的重要保障。三是政府。法律应当将政府作为一种特殊的主体加以确立，明确区分政府的行使职能行为和市场参与行为。只有政府出于环境保护的目的在作为市场主体参与交易时，其交易主体地位才能被法律加以保护。

（二）确立排污权交易客体

首先，法律应将排污权作为法律概念确定下来。其次，法律应对排污权的初始分配，避免政府滥用排污权谋利或者不公正的分配排污权。最后，法律应对交易客体进行细化，规定污染物的具体种类。法律应对计量、监督比较成熟的二氧化碳、二氧化硫等污染物的排放权交易加以保护，对暂时无法进行全国交易的污染种类，法律应支持该污染物在部分地区排放权的交易。随着环境科学技术的发展，国家可掌控污染物种类的增加，法律也应适时增加交易客体的种类。

（三）确立排污权交易范围

法律对排污权交易的范围应根据不同污染种类、不同地区的经济水平、环境纳污能力、环境监控能力等作出不同的规定。首先，法律应明确排污权交易的国家和地区的两级市场，对其可交易的客体，形式等分别做出规定，同时根据科技的进步逐渐建立不同区域的交易折兑率，放宽两级市场的界限，逐步扩大排污权交易范围。其次，法律应重点建设全国排污权交易市场，鼓励排污权跨区域交易。再次，法律还应鼓励排污权的跨国界买卖，对其进行特殊保护。最后，法律应根据环境承载能力确立跨种类排污权交易的转换系数，以促进不同类别和行业之间的交易，鼓励排放权的跨种类交易。

（四）确立排污权交易方式

在遵循公平、自愿的原则下，法律应确立以下常用的交易方式：一是协议转让，即交易主体在自由自愿的基础上通过协商确定交易的价格、数量、时间、违约责任等。二是公开拍卖，即富余排污权出售方将其可交易的排污权置于第三方，由买方以竞价的方式获得。三是政府控制下的谈判协商。这是针对污染严重、危害重大的污染物，交易主体必须在政府的控制和许可下进行。四是储存备用，即交易主体将富余的排污权存在国家有关部门指定的银行，或者有关社会组织、环保部门为降低污染物排放总量而购买污染物排污权。此外，确立的排污权交易形式可以在总量控制前提下根据不同交易情况灵活多变。

（五）明确排污权交易程序

排污权交易应按照法律规定的程序进行，缺一不可。具体如下：一是提出申请。排污权交易的一方在交易之前将交易的种类、数量等提交法律规定的部门进行审核，并按照规定提供相关的数据、材料。二是进行审核。相关部门在接到申请人的申请后，应在法律规定的时间内对材料进行审核，明确交易的可行性。三是搜寻信息。申请人在交易审核通过后，通过相关的部门或者组织寻找符合交易主体资格的交易对象。四是谈判协商。双方交易主体在公平自愿的基础上，选择交易方式，协商交易的种类、数量、范围、交付方式、违约人责任等。五是签订合同。交易双方在协商谈判的基础上签订排污权交易合同。六是正式转让。交易双方在合同成立后根据合同的规定由相关部门变更双方的排污权许可证。

（六）确立排污权交易的监督机制

我国立法必须建立体系健全、层次分明的监督机制。一是行政监督。主要体现政府对排污权的初始分配，对交易主体、客体、数量等的审查、对交易的监督等。二是法律监督。法律应该明确排污权交易进行的各项程序，建立完备的信息公开机制，使违法交易行为受到法律的制裁。三是公众监督。法律应该赋予社会公众排污交易监督权，建立一定的公众参与机制，使公众能随时对企业污染排放进行监督。

（七）明确排污权交易的法律责任

总的来讲，排污权交易的法律责任应秉承公正公开、依法惩治以及适度的原则。首先，区分民事、行政以及刑事三种类型的法律责任。对非法排污、偷排污的企业处以污染治理、行政罚款、吊销执照等处罚；针对交易主体违反合同义务等ข行为应依合同法处以民事制裁；对于违反法律规定排污对环境造成恶劣影响的有关责任人员应该一律以刑事手段予以处罚。其次，区分不同责任主体的法律责任。不仅要对市场主体的不当行为进行处罚，对政府部门滥用行政职权、操控交易，以及交易监督部门监督不利、懈怠等行为也应给予制裁。

五、结论

在全球环境保护的大背景下，随着我国十二五规划的推进和科学发展观的指导实施，排污权交易制度必然会在新的社会环境中蓬勃发展。此时，我国进行排污权交易试点的实践还相对不足，在各个方面仍然存在着许多的漏洞以及问题。尤其是排污权交易一直未反映在国家立法层面上，它的施行始终缺乏法律这一基础保障，具有全国法律效力的排污权交易立法也势在必行。