浅谈国库集中支付制度与行政事业单位内部控制

摘要：国库集中支付制度在加强了对预算资金的控制与监督，对单位内部控制管理也提出了更高的要求。行政事业单位内部控制的客体为单位经济活动的风险，国库集中支付制度实现的只是行政事业单位内部控制内容之一。我们要在不断完善的内控制度中与多项宏观调控政策相适应，实现对经济活动的全面、全过程控制。

关键词：行政事业单位内部控制；国库集中支付制度

一、国库集中支付制度下加强行政事业单位内部控制的必要性

近年来，国ღ家加快加大了行政事业单位的改革力度，如国库集中支付制度的实施，改变了以往财政资金层层拨付方式，使国库资金使用效率明显提高，为行政事业单位进行内部控制创建了良好的制度环境，也减轻了内部控制的工作量，降低了存在重大错报与风险的可能性，提高了内部控制工作的效率。然而，国库集中支付制度在加强了对预算资金的控制与监督的同时，对单位内部控制管理也提出了更高的要求。内部控制的建设，是行政事业单位实现全面管理的一项重要工作，其建设涉及并贯通了行政事业单位管理的整个过程。部分行政事业单位在内部控制的建设工作上仍存在一些有待完善的地方。

首先，国库集中支付是严格按部门预算执行的，通过建立统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系，强化预算执行和监督，这与内部控制的执行目标是有一致性的，但国库集中支付制度并不足以取代内部控制制度，行政事业单位内部控制的客体为单位经济活动的风险，经济活动通常包括预算业务、收支业务、政府采购业务以及资产管理、建设项目、合同管理等。国库集中支付制度强化了预算执行与监督，内部控制强调通过预算管理加强资源的合理配置与监督管理，提高资源的使用效率，而这只是行政事业单位内部控制内容之一♂。其次，国库集中支付纳入管理的预算资金未涵盖行政事业单位的所有资金。上级部门、本级其他部门拨入的非同级财政拨款、单位经营收入以及往来款项等尚未纳入国库集中支付管理。

因此，加强我国行政事业单位内部监控与风险控制使之能与多种宏观调整政策相适应，巳迫在眉睫。在合法使用国家财政资金的同时能做到廉洁执政并重树行政事业单位的形象。

二、国库集中支付制度下行政事业单位内部控制的现状

1.单位负责人内控意识薄弱，管理上形式主义倾向严重

很多单位的负责人忽略了对资金的严格管理，风险意识薄弱。对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够。忽略内部控制的执行情况，尤其是在推行国库集中支付制度后，简单的用国库集中支付来代替内部控制制度的职能，缺乏对内部控制的基本了解，将国库集中支付制度过于神化，认为凭借政府的宏观控制就可以制止违规违纪现象，内部控制可有可无。在内部控制制度的建设上没有做过多的关注，形式主义严重，这种理念的偏差和精力上的不重视严重阻碍了行政事业单位内部控制体系建立健全的进程.难以达到各方监管要求及内部管理需要。

2.资金监管留有中间地带

各行政事业单位普遍实行了国库集中支付制，但同时保留了实款账户，用于其他资金的收付结算。以含二级核算单位的某市级行政事业单位为例，其他资金包括：上、下级部门拨入资金；同级非财政部门拨入资金；单位经营服务收入；利息收入；单位往来款项等资金。这部分资金尚未纳入国库集中支付管理。

3.国库集中支付系统程序上存在缺陷，无法实现与财务账务处理的完全对接

在单位内部，国库集中支付系统至今无法实现与财务账务系统的有效对接。一笔经济业务，国库集中支付系统与会计核算系统分别予以处理，各有各的管理内容和不同的要求，相互独立。以至产生国库账与财务账不相符的情况。同时财务部门的职能限于“支付”、“记账”与“核算”，对相关资金及所涉及业务的来龙去脉知之甚少，无法为业务上重要事项的决策、实施过程提供有效的参考依据。管理上存在重大缺陷。信息沟通不畅，资源重置浪费，进行内部控制所需的数据信息收集不齐全，无法发挥控制优势。

4.内部控制的执行与监督不力，权威性差

财务管理制度不健全，会计基础工作不规范，未遵循适应性原则，没有根据本单位的具体情况、随着单位经济活动的调整和管理要求的提高制定内部财务管理制度，只是照搬政府对行政事业单位的统一管理制度，具体管理活动的随意性较大。还有的行政事业单位在制定本单位的内部控制制度时，不是根据单位自身条件和特征的情况制定适合本单位的内部控制制度，而是照搬其它行政事业单位的内部控制制度，使得制定出来的内部控制制度与本单位现实情况格格不入，最终导致内部控制的失效。有的单位虽然制定了一套较为系统完善的管理体制，但有章不循、违章不究，控制措施和奖惩没有被严格执行，制度的权威性较差，单位上下对内部控制并没有形成正确的认识，参与度很低，认为内部控制制度只是财务部门的事，出现的问题不能得到及时的解决，管理缺陷长期存在于单位管理中，风险隐患较大。

5.职能权限设置不合理

我国大部分行政事业单位的管理人员在建设内部控制的过程中，往往没有足够的专业性知识作为支撑。财务会计工作人员不能很好地理解单位内部控制制度的重要性，缺乏内部控制所需要的信息数据处理知识，无法科学地贯彻和落实内部控制制度。而在分配职能权限的过程中也仅仅将会计人员归入报账、记账、算账的队伍里，严重违背了整个内部控制建设的本质及其整体性。 如例1所述问题的发生即因单位内部各部门，尤其是业务部门与财务部门之间缺乏有效的信息沟通，缺乏相互联系和协调。内部控制系统建设缺乏完整性和全面性，最终导致内部控制制度的失效。

三、国库集中支付制度下行政事业单位加强内部控制的措施

1.单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，切实推行内部控制

首先，无论是国库集中支付制度还是内部控制制度都是单位宏观层面上的管理，需要单位领导人树立起“第一责任主体”的意识，合理安排制度落实工作，提高制度的可操作性与可执行性。应将责任风险直接与决策层พ人事任免、经济效益挂钩，按领导分工相应予以授权，规定职责，推行职务分离制度与授权审批制度。从而实现各尽其职、相互协调、相互制约的控制目的。

其次，需要同时强化员工内控意识，加强宣传教育和学习培训，理解两种制度的重要性，掌握基本的操作方法，避免内部控制流于形式。同时发挥奖惩政策的作用，提高员工执行制度的主动性和积极性。同时注意资金监管不留中间地带，将单位所有资金纳入内控范围，让内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督的全过程。

2.建立和健全单位内控组织机构，强化各部门的协调配合

合理的组织机构是建立和实施内部控制的先决条件，单位应设立专门的内部控制制度部门或岗位，配备专业人员，负责内部控制制度的组织协调。内部控制制度要求职能部门的设置应遵循公开原则，增加机构透明度，坚持不相容岗位分离的制衡性原则，将各个部门人员与岗位职责进行明确定位，避免职能交叉，加大制度执行的监督检查力度，确保与内部控制机制执行有关的各项管理制度得以落实。达到既有利于实现专业分工、提高工作效率，又能起到部门之间、人员之间相互监督与制约、防止和纠正错弊的效果。应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位的作用，并根据各自的职能和职权范围，分工负责，互相支持，互相配合，实现多角度、多层次的管理。

3.实现业务与财务的对接，建立良好的内部控制环境

内部控制的有效执行需要以规范的财务会计工作为基础。单位负责人应正确解读国库集中支付制度的要求，寻找内部控制与国库集中支付制度的结合点，平衡两者的相互制约关系，改善国库支付与会计账务处理分别独立、互웃不相容的现状，实现两种信息的对接和资源的共享，形成会计工作与国库支付工作的一体化管理模式。及时获取分析与评价工作所需的信息，提高会计工作效率，发挥其对单位风险管理与控制的双重保护作用。同时，使单位的所有经济活动都处于一定的控制环境中，实现全方位的管理与控制。

4.完善制度是加强内部控制的重要保障

建立和完善单位内部资金使用制度是推进内部会计控制制度建设，维护财经纪律，抓好增收节支，强化财政管理职能的重要措施。在现有的对内部会计控制的相关规定的基础上，制定符合本单位实际情况的内部控制制度，并对本单位内控制度的合理性、有效性和执行情况进行科学的分析与评估。明确业务风险与隐患，有针对性地采取应对措施。其次，完善与国库运行相关的规章制度，无论是在涉及国库支付或是其他业务，都应提高业务程序的规范性，结合国库支付的特性，建立事前监督与事中监督相结合的有效机制，从源头上控制风险，减少不必要的损失。发挥内控机制的作用，避免出现漏洞。扩大预算涵盖的范围，将部门预算拓展至全面预算，实现内部的整合发展，不只是国库收支，而应将单位所有收支纳入内控范畴。第三，预算细化，各项收支应明确用途、方式等，资金要细化到具体的项目中。执行中还应严格把关，避免出现盲目预算、超预算执行或不按预算执行等现象，确保可控。同时，有必要建立财务公开制度，定期将单位财政资金收支情况公之于众，接受单位成员和社会公众的监督。

5.厘清岗位职责，形成内部制衡机制

要明确单位内控机构及人员的职责分工，厘清各个内控部门及相关人员的工作职责，形成各负其责、职责清晰的内控工作体系。使得各行政事业单位内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确，将内控落实状况与年度目标、年度任务相结合，发挥奖惩的积极作用。内部控制必须还要渗透到管理工作的各项业务过程和各个操作环节，贯穿并覆盖所有的部门和所有的岗位。建立完整的内部控制制度考核体系，并将内部控制制度的考核结果作为员工绩效考核的依据。

6.提高内控人员的自身素质

行政事业单位落实国库集中支付制度和执行内部控制的成败关键还在于员工素质的高低。直接执行人员和单位基层员工的道德素质和专业工作能力考核是必须的，行政事业单位在人力资源管理上应结合对人才的特殊要求，安排足够的职业培训与政策宣传教育，使其不仅具备较高的专业素质及职业道德素养，还必须领会国家与政府政策，形成较强的工作能力。既能有助于实现与上级主管部门或财政部门的信息互联，实现与财政部门、支付中心、代理银行的信息互动，提高国库支付效率，落实政府的国库集中支付制度；还有助于政府通过分析该制度要求上报的财务信息了解行政事业单位的执行情况，加强监管，并对其施以恰当的调控措施，引导行政事业单位的健康发展。总之，加强我国行政事业单位内部控制，

综上所述，在国库集中支付制度下，加强内控制度势在必行。我们要立足本单位实际情况，积极借鉴好的经验，将理论与实际相结合，制定科学、完整、有效的财政支付体系。而且内部控制制度并不是制定了就一劳永逸、一成不变的，而£应当是一个长期、持续的过程，通过不断地"完善一一不完善一一再完善"这一循环进行提高和改善。使之能在不断完善中与多项宏观调控政策相适应，实现对经济活动的全面、全过程控制。以确保财政支出的透明性、规范性、合理性，促进各项工作的顺利开展。