防范和控制地方政府性债务的路径政策与分析

一、政府债务现状及存在问题

总体来说，我国地方政府债务的特点可以归纳两个特点:债务总规模大、债务结构复杂。在这种形式下，如果没有建立和完善科学的债务管理体制，将会导致债务风险越来越大，最终将影响整个地方经济的发展和社会稳定。

政府债务现状

从2013年国家公布的数据来看，截至2013年6月，全国各级政府负有偿还责任的债务高达206988亿元，可能承担一定救助责任的债务66504亿，负有担保责任的债务29256亿元。地方政府负有偿还责任的债务108859亿元。与2012年底相比，全国政府负有偿还责任的债务上升8.6%，其中地方部分上升13%，达到108859亿元，中央☏部分上升3.98%，达到98129亿元。

存在问题分析

1.地方债务负担重.地方政府负有偿还责任的债务增长较快。从总体来看，截至2013年6月底，全国各省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额达到105789亿元，比201年底增加38679亿元，年均增长19.97%。然而从审计署调查报告来看，在省、市、乡三级政府中，部分乡镇政府负有偿还责任债务的债务率甚至高于100%;而且2012年有2个省级、31个市级,29个县级,148个乡镇政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。

2.债务偿还压力较大，地方政府性债务对上地出让收入的依赖程度较高。截至2013年6月底，从债务偿还的压力来看，地方政府负有偿还责任的债务108859亿元，可能承担一定救助责任的债务43393亿元，负有担保责任的债务266:1:1亿元。而从行业债务状况看，有11个省级,31个市级还有众多县级政府承诺以上地偿还债务的余额达3486:1亿元，占其负有偿还债务余额的37.23%。

3.债务结构复杂、借债主体分散。保证地方政府资金需求是维护地方社会稳定和经济发展的重要条件，为了满足这种资金需求，地方政府不断通过各种形式、依托各种平台进行举债。这种债务主体分散现在给地方政府的债务管理带来困难。而且目前政府内部债务风险预警机制尚未建立，债务风险的评价标准也未制定，为防范地方政府债务风险的技术管理水平也远远落后，这些因素都给地方政府债务风险的管理带来很大的困难。

4.债务管理债出多门现状普遍存在，举债主体多样。地方性政府债务的举债主体呈多样化、分散化，但从债务主体来看，地方举债主体除各级地方政府部门和机构外，还包括数目繁多的地方政府融资平台、公用事业单位、经费补助事业单位和其他一些单位。而且这种债务管理债出多门，的现状导致地方政府部门对债务管理的责任主体不清，管理职责缺位，使得债务风险更难以管控，是地方政府债务进一步膨胀的重要因素。

二、防范和控制地方政府债务建议

控制地方债务规模，建立地方政府性债务风险预警机制

建立债务风险预警机制是防范债务风险、是目前控制地方政府债务规模的有效举措。为建立科学的债务风险预警机制，要在收集各类债务相关数据的基础ฃ上，结合地方政府性债务风险的实际情况进行定量研究，要在对相关数据进行科学合理分析的基础上，利用科学数据指标，构建可以有效评估地方政府性债务风险的评价体系，从而进一步建立和完善地方政府性债务风险预警机制，以便更好的评估和预警风险程度，为各级地方政府治理地方政府性债务的提供科学有效地参考依据。

探索政府投融资的新机制，减轻地方债务压力

通过探索和创新地方政府投融资机制，可以有效地解决地方经济发展项目建设所需要的资金来源问题。通过学习欧美等发达国家的经验，我国政府可以在实践操作中，特别是在基础设施和公共服务建设领域，放宽准入条件和降低准入门槛，以此来吸引民间资本、社会资本和国外资金参与到基础设施建设和公共服务建☢设中去，并通过形成以政府财政资金为主导，多种所有制资金形式共存的资本形式，优化投资主体结构，不断扩大投资主体，提高社会资本、民间资本参与的积极性。在具体的探索中，要积极探索更为有益的模式，比如在政府财政资金与社会资金的合作中，可以学习西方等国的成熟经验，探索采取独资、合资等模式，引导社会资金的有效参与，缓解地方政府资金需求难问题。同时，在公共服务定价机制方面，可以逐步引入市场竞争机制，放宽准入条件降低进入门槛，允许具有良好信用评价的社会资本进入，使社会资本能够以有效形式参与公共服务事业的价格制定，从而在符合当地经济发展水平的前提下，实现地方收益最大化。通过这几种形式，地方น政府就可以减少在基础设施建设、公共服务事业方面的财政投资，减轻财政支出压力;而且°可以引导社会资本有效进入，有效激发社会发展内生动力，做大税源基础，增强财源建设，增加地方政府的财政税收收入，有效地消除地方政府的债务压力。

赋予地方政府发债权，合理发展地方债务市场

从国家财税体制上来说，我国属于分税制财政体制，但是在财权债务管理方面，中央赋予地方政府的是有限制的财权，并没有发债券。目前在国际上实行分税制财政体制的国家中，地方政府拥有地方债务发行权，这是分税制财政体制下地方政府财权方面的权利。因此缺乏地方债券发行权，地方政府在资金募集和债务上就会有所受限，在这种情况下，地方政府要募集资金必须要借助借债或上级政府的补贴救助。目前经济迅速发展，城市化进程不断加快，地方政府加大基础设施投入，发展社会公共服务事业的需求日趋强烈，要发展这些公共事业的资金主要来源于地方政府的财政支出，这使得客观形成了地方政府对资金的巨大需求，赋予地方政府发债权就显得尤为重要。在地方政府发债管理问题上，首先要加强监管，发债权不能脱离监管，在赋予其权利的同时成对其实施严格监管，既要设立专门机构或者部门加强管理，也要理顺专项或者一般财务收支，明确债务资金流向，切实做到账户清晰、资金使用合理。加强监管的同时也要建立债务资金责任制，明确债务资金负责人的权利和责任。要在债务资金流向和使用中加强监管.对于因为资金使用不当、低效率建设而造成资金损失的相关责任人，要根据责任制度的要求追究其责任，如果造成重大损失或存在资金使用中有经济犯罪问题的行为，也要依法追究责任人的法律责任。对于能够高效利用债务资金投资，为地方政府获取高额财政收益的责任人或者为地方经济社会发展做出重大贡献，可以将此作为提拔干部的参考标准。

借债还债有据可循，建立地方政府债务总体规划

建立政府债务总体规划，既要遵循经济发展的客观规律，科学考核自身负债能力，系统评估债务风险偏好，也要结合地方政府实际债务和经济发展情况，充分分析债务风险，在地方政府的年度发展规划中，要纳入债务总体规划，将地方债务规模和结构、债务主体、利用范围等规划体系，这样一来，就可以有效改善地方政府的负债结构，减少债务风险。与此同时要求各级政府尽快建立与规划相适应的债务公开机制，建立完善的地方债务报告系统，准确、客观的公开地方政府债务情况，让债务管理在阳光下进行，避免地方政府因过度举债而破产。

简化转移支付形式，合理定位转移支付目标

简化转移支付形式，首先要保证各级政府转移支付的成本足够低，以兼顾效率原则。针对我国的实际利润的企业进行收购或兼并，可以深化推进国有资产以合并、重组等形式进行资产合理有效流动使我国国有资产集中化、效用最大化，以此来促进国有经济布局结构更加合理。在合理确定转移支付目标方面，可以借鉴欧美等发达的市场经济国家转移支付的目标经验，遵循公平和效率的原则，即在对各地方政府的财政情况进行审查和评估的情况下，更合理、有效地利用全国各级政府间的资源，使各地区公共服务水平的公平实现。