城镇住房保障制度的法律研究

摘 要 我国城镇住房保障制度已初步形成适合我国国情的住房基本框架，有很多在改革过程中的经验，但也存在一些问题。为了保障人民住有所居，安居乐业，我们应该向发达国家学习经验，以完善我国的城镇住房保障制度。

关键词 住房保障制度 城镇住房 国情

基金项目：国家社会科学基金青年项目：“我国住宅合作社立法研究”，项目编号13CFX075。

作者简介：宁燕平，山西财经大学2014级经济法研究生。

我国的城镇住房保障制度，是国家为了推动城镇中低收入家庭实现“住有所居”“居有定所”，而采取一系列的措施对城镇住房困难家庭进行帮助和扶持，全面规定了保障性住房的管理和监督的制度。从而保护了城镇中低收入群体的利益。

一、城镇住房保障制度的现状和问题

我国在改革开放前主要执行的是高福利分房制度，改革开放后，实行新的住房供给体系，即收入高的家庭购买商品房，中低收入家庭则购买政府所提供的经济适用房，最低收入家庭租用公租房。逐渐建立起完善的住房保障体系我国在房改和住房保障建设的过程中借鉴国外经验，取得了很大的进步，但是依然出现了很多的问题。我国城镇住房保障制度起步较晚，建设缓慢，严重缺乏基本住房保障。改革开放以来，政府加快了城镇住房保障的建设进程，针对房地产市场出现的一些问题，ง颁布了“国八条”“国六条”等一些列的重要文件，但由于市场经济的发展过热，畸高房价的刺激，城镇住房保障还是遭遇到了极大的困难，中低收入阶层买不起房的现象越来越严重。这要求政府不仅在量上保证保障房的足够供应，还要从法律角度去严格把关，实现真正意义上的城镇住房保障。现今我国的城镇住房保障制度存在以下一些问题：

（一）我国城镇保障住房的法律制度不健全

住房保障是一项长期的事业，我们需要建立完全的法律体系才能稳定的推进住房保障的发展。但我国一直没有一部专门的法律来调整城市保障性住房，还没有制定《住房保障法》，只有国务院各部委，地方政府的一些规章，条例，没有形成一个完善的制约性强的保障体系，不能够满足保障房发展的需要，也因此造成保障房制度改革推进缓慢，效力低下，保障范围窄。只有在全国形成一个完整的城镇住房保障法律体系，使不同等级，效力的法律规范间互相牵制，约束，才能持久有效地支撑城镇住房保障制度健康发展。

（二）住房保障资格审查机制不健全

当前我国难以保障信息审核的精确性是由于审核方缺少住房保障的专门工作人员，而且信息更新慢，具有滞后性。而且在我国当前的税收体制下工资收入审核是个复杂的问题，且一些自由职业者的工资收入情况具有很大的不确定性，很难掌握，因此，我国的住房保障资格审查还是存在漏洞，审查结果有一定的偏差，不能使城市中低收入群体得到自己应有的被保障权。此外，目前公民一旦购入经济适用房便可以终身享用，不需要时可以出售盈利，并没有建立起完善的退出机制和监管机制。有些人扰乱住房市场秩序，无视政府规定，把经济适用房和廉租房当成投资房，将保障性住房倒卖或出租获利，使得那些中低收入群体享受不到既得的利益，依旧买不起房，居住环境不稳定，这就违背了我们国家建立保障房的初衷。

住房保障的一项重要基础是住房保障档案的管理工作。目前我国住房保障档案管理还不完善，住房保障档案制度也不健全，管理不规范，效率低，在信息安全管理工作方面存在漏洞，这样就使得申请保障性住房的用户信息没有实现“一户一档”制。在这种不完善的机制下，一部分人利用漏洞在不同地区申请多个保障性住房，而真正需要的人就失去了获得保障房的机会，或者利用资源低价获得保障房后再转手倒卖，以非法获益，这样就扭曲了保障房的真实目的。

（三）住房公积金制度保障范围不足

住房公积金制度是一项住房保障制度，其贷款利率低于商业贷款，在一定程度上能够减少居民购买住房的贷款压力，但住房公积金贷款的获取并不容易。

根据《住房公积金管理条例》第29条规定，公积金中心通过公积金存款或者其他方式获得的收益，并不归属于储户，而是被各地方的政府财政部门所拿走，地方政府用公积金的收益来建保障性住房，造福人民，于情于理本都说得通。但地方政府有滥用公积金的嫌疑，进入2013年后中国很多主流媒体报道各地公积金额度紧张，有些城市甚至出现挤兑现象，说明个别城市的确存在公积金的过度挪用现象。

二、国外保障性住房建设的经验

（一）保障性住房建设法制化

各国住房保障的成功经验都表明，要使住房保障政策实现，必须要有完善的立法。1934年，美国制定了《国民住房法》，后于1937年通过了《公共住宅法案》，1949年又修订了《国家住房法》。接下来的很多年，美国根据国情变化，不断地修订和完善跟住房有关的法律，最终形成了一套跟美国国情相适应的完善的住房保障体系。日本的土地资源少，人口密集，也是通过建立完备的法律体系来解决居民的居住问题。日本先后颁布了《公营住宅法》、《住房金融公库法》等法律，在法律方面促进和完善了日本的住房保障制度。

近些年，我国虽出台了《经济适用房住房管理办法》、《廉租住房保障办法》、《公共租赁住房管理办法》等一系列的法律法规法规，但至今没有一部关于住房保障的专门性法律来保障人们权益♂。我国应该借鉴美国、日本等发达国家长期摸索出来的经验，结合我国的实际情况，以法规的形式明确规定我国政府在保障住房方面应付的责任，住房权的保障标准和应该达到的目标，及对违法违纪行为进行惩处。以此来制定适合我国国情的住房发展模式。 针对不同规模的城市采用不同的保障房措施：一二线城市以租赁为中心，根据低收入人群的实际收入设立灵活的租金累进制度，当低收入人群的收入增加的时候，所付的房租也相应升高，形成良好的循环机制;三四线城市以出售为中心，三四线城市的成本较低，保障房的造价低，低收入群体具有一定购买的能力，可以通过税收，财政的补贴促进低收入群体的购买意愿，实现“居有其所”的理想。

（二）强化政府职能

由于住房市场的缺陷，中低收入家庭通过市场来解决自己的住房问题是很困难的。虽然西方国家都崇尚市场自由，但他们也都认识到了这个问题。如果仅凭市场来调节的话不能实现公平原则，整个社会的贫富差距加大，社会的不安定因子增多，因此政府必须采取各种手段来保障居民的住房问题。因为政府是国家经济的管理者，在住房保障制度中承担着主体的作用，因此必须发挥自己的职能，保障人民的居住权圆满实现。

在现在的经济形势下，许多国家的政府开始干预市场，运用公共政策介入居民的住房问题。美国主要实行的是“市场-救济”模式，通过政府干预解决来实现住房公平目标，政府通过减免税政策，住房补贴政策来鼓励人们买房，建房，实现“让全体美国人民都有一个像样的家和合适的居住环境”的目标。在日本，政府使用一部分国家拨款，为居民建设金融住房，公团住房，公营住房。同时，日本政府为改善中低收入者的住房困难情况，发放政策性投资贷款，财政部在政府的担保下发行住房债券。

我国政府要强化自己的职能，协调与地方政府的关系，保障经济适用房，廉租房的足量建设，使保障性住房真正用到切实需要的人群中，解决居民最基本的生存需求。

（三）完善住房公积金制度

在19ฌ91年，我国已经建立了住房公积金制度，但发展还不完善，存在很多漏洞。资金的运行效率不高，一些地方违法挪用建保障性住房的公积金资金，用于非法投资;公积金的覆盖范围和保障面较窄，门槛较高，一些中低收入人群享受不到公积金带来的福利;不能保障缴纳人的利益，因为公积金不易提取，一些低收入者甚至只能等到退休时才能提出资金，损失了很多投资生意的机会。我们要学习别国的经验，改善我国公积金的不完善之处。

新加坡的中央公积金制度是一个综合性的制度，包括住房、医疗、教育、投资等多方面的内容。相继推出“公共组屋计划”“医疗储蓄计划”等。它强制性的把老板和员工的一部分收入缴纳给中央积金局用来建立中央公积金，从而能给员工提供全面的福利保障。这一制度促进了新加坡经济的稳定发展，减少了贫富差距，有助于国❅家的繁荣富强。通过对新加坡的公积金制度的分析，有助于思考我国进一步完善公积金制度的途径。

三、完善我国城镇保障性住房制度的法律对策

（一）制定《住房保障法》

我国没有一部规范住房保障的专门性法律，如《住房保障法》，以保障我国住房保障制度的正常实施。现有的保障住房的法律以住建部，各地方政府的规章，函为主，并且这些规章没有权威的法律依据，比较零散分散，导致地方政府执行的随意性比较大。同时因为我国住房政策的立法层次低、法律规定不统一，使保障住房政策的有效实施也变得更加困难。我国缺乏保障住房制度的专门立法，是因为我们没有灵活的借鉴发达国家保障住房制度建立方面的经验教训，也没有明确的认识到法律在保障住房制度方面的积极意义。建立完善的保障住房制度是一项长期持久的工作，我国必须制定相应完善的法律法规体系对住房保障制度进行调整，才能更好的推进保障住房制度的有序发展。

（二）明确政策目标，扩宽保障对象范围

我国的城镇住房保障对象主要针对有城镇户口的中低收入人群。但现在由于城镇化进程的加快，大批的低收入外来流动人口涌入城市，为这批人提供其支付能力可以承受的住房，是对政府的一个很大的挑战。在很多的城市，都出现了大量面向农民工以低价出租的住房，这些住房大多是非正式的，有的跟贫民窟并没有什么大的差别，这是城市劳动力需求迅速扩张和城市政府正式住房市场供给不足的结果。

在城市中还有一个很庞大的群体是大学生毕业生，他们被称为蚁族。这批人一般都远离家乡，社会经验不足，没有足够的资金，一般居住在偏远，条件差的市郊地区。政府应该把对城市建设作出巨大贡献的农民工们和城市未来的希望的大学毕业生们都纳入到城市住房保障体系中，满足他们“居有定所”的基本需求。政府应该调动资源给农民工和大学生提供专门的廉租住房，克服市场供给的不足和滞后。

（三）完善政府监管，探索准入退出机制

城镇住房保障项目的推进、实施需要∞市场和政府进行监管，因为经济人的趋利本性，即便建立了完善的住房保障制度，也会有人钻空子，“骗租”“骗购”等现象层出不穷，使很多不该拥有保障房的人却享受到了保障房的利益。但政府监管成本高，很多地方集团的利益隐藏较深，政府的触角不好碰触。因此，市场可以做的，政府就放开让市场去做;对于市场可能发生失灵的，则应做好行政方式如何切入，切入点在何处等问题的权衡，进一步强化政府的职能。政府的应从制度上建立低收入家庭住房保障机制，完善住房保障体系。提供一个公开、公平、公正的规则保障性住房准入审核过程非常复杂且涉及面广，也极为关键。我们应该建立严格的收入审查机制，连续跟踪审查家庭的财产收入情况，使收入提高，不符合申请条件的居民及时退出，从而使保障房重新回到政府手里，由政府进行再分配。这样就能使保障房的运作效率得到很大的提高。得到保障房的居民情况要对社会进行公示，充分发挥公众的监督作用。政府要对公示的内容进行完善，购买者家庭的家庭组成情况，收入状况，工作单位，住房持有情况等方面都对社会公示。同时要扩大公示的范围，延长公示的期限，通过公众的监督，有效分辨申请人的类型。

并且要有合理的退出机制，对保障房的使用要进行动态的管理，对于脱离贫困，经济条件明显改善的家庭，应使其自动退出或由政府强制其退出保障房的补贴范围，不再享受住房优惠，提高保障性住房的利用率。