新型城镇化进程中的县级政府职能研究

【摘 要】新型城镇化是具有中国特色的城镇化发展模式，研究县级政府在新型城镇化进程中应该发挥的职能有利于促进城乡统筹发展，提高新型城镇化建设的质量。文章在分析县级政府职能的基础上，研究在现阶段城镇化建设中县级政府职能存在的偏差及影响，进而提出了若干县级政府职能转变的建议，以期为我国新型城镇化的科学、高质发展提供借鉴意义。

【关键词】新型城镇化；县级政府；职能转变

一、研究背景

二、新型城镇化对县级政府职能的新要求

（一）新型城镇化的内涵与实质

要研究县级政府在新型城镇化进程中应该发挥的职责和功能就必须分析新型城镇化的内涵与实质。新型城镇化是以城镇化的概念为基础，是对城镇化的补充、深化和发展，其内涵是指在科学发展观的指导下，坚持以人为本，遵循城镇化的基本规律，以城乡统筹兼顾和协调发展为原则，强调集约高效、功能完善、规模结构合理、社会和谐、环境友好、个性鲜明的城镇化发展模式。

（二）新型城镇化对县级政府职能的定位与要求

新型城镇化特有的内涵要求县级政府由管理型政府向服务型政府转变，通过规划、指导、干预和规范各项作用来促进城镇化的健康、高质发展。在新形势下，县级政府作为连接城镇和农村的桥梁，其职能转变的必要性主要表现在社会环境、自然环境和公共需求的变化这三方面。

1.社会环境的改变对县级政府创新管理模式提出了新的要求。在城镇化背景下，社会环境的改变主要表现在农村人口向城镇集聚和产业结构的调整，使得城镇人口增多，这直接导致了城镇用地、基础设施、公共服务和社会保障等方面发生了变化，由此带来的社会环境的改웃变要求县级政府改进城镇管理模式，有步骤地、高效率地应对各种变化。

2.自然环境的恶化对县级政府合理规划城镇，引导经济转型提出了新的要求。不科学的城镇规划导致人口大量涌入城镇、棚户区和贫民窟的数量增多，超出了城镇的承载能力。不合理的经济发展模式在导致城镇自然环境受到工业污染的同时，也影响着城镇的经济增长速度。因此，县级政府必须合理制定城镇规划、正确引导城镇经济发展，在推动经济增长的同时积极治理和维护城镇的自然环境。

3.公共需求的增加对县级政府完善基础设施、提高公共服务的质量提出了新的要求。在城镇化过程中，村民的身份发生了变化，如何合理地分配社会资源，让村民与原城镇居民享有同等待遇的社会公共服务以及合理地建设城镇的公共基础设施以满足人口不断增加所带来的公共需求的增多，因此，提高城镇规划的水平，创新城镇化的相关政策和制度，进而缓和人口与资源的矛盾是县级政府必须重视的问题

三、县级政府职能在城镇化进程中存在的偏差及影响

在我国目前的城镇化过程中，许多县级政府无视市场规律的作用，强调官本位的思想，在公共服务和社会管理等方面阻碍了城镇化的顺利进行。为了给新型城镇化战略的实施提供良好的政策环境和保障措施，就必须分析当前县级政府职能所存在的问题以及实现县级政府职能转变的阻力和限制因素。

（一）目前城镇化进程中县级政府职能存在的问题

1.城镇规划缺乏科学性与合理性。在传统的县域城镇化进程中县级政府过于急功近利，使得城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，再加之受政绩和利益的驱使，在城镇化建设中“贪大求洋”、千篇一律，完全没有展现出不同地区城镇的个性与地方风貌。此外由于过分强调速度，豆腐渣工程的出现导致了大量社会资源的浪费。这些不科学、不合理的城镇规划方式直接影响到了城镇的长远发展和居民生活质量的提高。

2.城镇化的相关制度不健全。新型城镇化的重中之重是推进人的城镇化，而我国目前的城镇化建设陷入了制度瓶颈，比如在户籍制度方面许多县城的户籍制度规定了过高的落户门槛；在土地流转制度方面，一些县级政府与民争利，在土地的利益分配上以政府为主导，低价征收农民的土地之后没有进行合理的补偿；在投资与融资制度方面，我国目前的城镇化融资渠道还比较单一，一些县级政府过度依赖土地财政收入，形成了垄断土地资源、向民征地的恶性循环。

3.社会管理不到位。随着城镇化的推进，一些政府将管理的重点放在了经济上，忽视了社会管理，致使大ช量潜在的社会问题逐渐暴露出来。首先，许多县级政府都忽视了对外来流动人口的管理，没有在生活和就业等方面对其进行积极的引导和支持以及满足其基本的生活保障。其次，县级政府忽视了对迁入农民和原城镇居民之间矛盾的处理，由于城乡之间和城镇内部贫富差距的扩大，不同社会阶层之间的矛盾与日俱增，这直接影响到了城镇的和谐发展。

4.公共服务不均等。许多县城公共服务的规模和质量都难以满足城镇发展的需求，尤其是对进城的农民而言，一些社会福利都与户籍挂钩使得农民无法享有与城镇居民同等的公共服务。例如，农村子女受教育的权利得不到保障；城乡居民的养老保险和低保户标准不同等。城镇人口的增加意味着人们对教育、医疗、社会保障等各种公共服务需求的增加，这就需要政府提供优质、全面、均等化的公共服务。

5.城镇环境问题日益突出。一些县级政府在城镇建设中片面注重经济的增长，忽视了城镇的生态文明建设和绿色、协调发展。由于环境维护与治理的成本较高，许多城镇都在走先污染后治理的老路，资源利用粗放、能源消耗大、环境污染严重等问题直接影响着城镇的可持续发展。

（二）县级政府职能转变的限制因素

要研究新型城镇化进程中县级政府应该扮演的角色以及履行的职能，就必须先对阻碍县级政府行使职能的相关因素进行分析。新型城镇化在某种意义上可以理解为是一场复杂的利益调整运动，政府官员、城镇居民、农民和企业都是涉及到利益调整的重要角色，当自身的利益受到损害时，他们就会成为城镇化发展的阻力。

1.县级政府和官员本身就对新型城镇化的推行存在着抵触心理，因为新型城镇化意味着他们不能像过去一样通过运营土地和房地产来增加财政收入、拉高GDP和提高政绩。相反，他们还必须提高公共服务的覆盖面和质量并承担农村人口市民化的成本，进而影响到了他们工作的积极性。

2.在城镇基础设施和公共服务等方面不完备的情况下，农民难以在城镇安居乐业，部分农户不愿意迁移到城镇，农民的抵触心理和政府的不当拆迁给城镇化的顺利推进造成了许多负面影响。农民和政府针对拆迁问题的对峙使得政府的公信力下降，农民和社会舆论带来的压力成为了县级政府履行职能的新挑战。

3.原城镇居民不愿意承认农民的市民身份，农村人口的涌入使他们既得的基础设施和公共服务都受到了影响。他们为了维护既得利益不愿意与农民共享，此外，由于城镇和农村居民的价值观和生活方式不同，也会导致一定的矛盾，如果政府处理不当就会给城镇的稳定带来隐患。

4.城镇企业、开发商和投机者的既得利益都会受到损ก害，城镇化的发展要求城乡转变经济发展模式、因地制宜地调整产业结构，发展地方特色产业，与此同时，原城镇企业和开发商所获得的社会资源就会减少，竞争压力增加。因此，这些既得利益者都可能成为新型城镇化顺利推行和县级政府职能转变的阻力。

四、新型城镇化进程中实现县级政府职能转变的路径

在新型城镇化进程中各个地区的公共需求和社会风貌都发生了变化，县级政府职能也要与时俱进，积极响应新型城镇化对县级政府职能转变所提出的新要求。本文从以下五个方面来分析新型城镇化进程中实现县级政府职能转变的路径。

（一）县级政府官员应该转变观念，提高公务员队伍的素质

新型城镇化要求县级政府转变管理理念，由管理、控制型政府向服务、引导型政府转变，这就要求县级官员转变依靠土地城☏镇化提高财政收入和自身政绩的观念。新型城镇化的推行需要县级政府的各职能部门提高认识，各司其职、相互协调，同时，要发挥政府的宣传教育作用，让政府公务员认真学习新型城镇化的理念，提高公务员队伍的服务意识使县级政府的职能得以充分发挥。

（二）县级政府要完善制度建设，为新型城镇化创造公平的制度环境

要推进户籍制度的改革，减少对农业转移人口落户条件的限制。各县域ญ在进行户籍制度改革时要因地制宜，根据城镇的规模、承载能力和发展潜力来设定落户条件。要深化土地管理制度的改革，县级政府应该根据城镇的发展潜力来控制城镇扩张的规模和速度，严格控制土地的流转和征用，改变传统城镇化模式中不合理的制度，将土地的征用、城镇规模的增加和转移人口的落户政策相关联。要完善投资与融资制度，建立多元化的融资渠道、优化投资环境，使城镇化建设拥有稳定的资金来源和财政保障。

（三）县级政府要合理制定各项政策，提高新型城镇化的质量

新型城镇化的方方面面都会涉及到中央和地方政府的各项政策，县级政府在进行城镇规划时要整体布局、因地制宜，相关政策要科学、合法、民主。要出台相关政策为产业发展和经济增长创造公平的市场环境，要合理选择和设计产业链，在经发展经济的同时注重环境的保护与治理，避免先污染后治理的老路。还要建立完整的公众参与机制，这是新型城镇化以人为本的体现，要通过相关政策来确保公众在城镇化进程中各个阶段的监督权、知情权和提出建议的权利。

（四）县级政府要提高公共服务的质量，满足新型城镇化的需求

在新型城镇化进程中，城乡居民对公务服务的满意度是检验城镇化发展水平的重要指标，而公共服务质量的高低体现在硬件和软件两个方面。

在公共服务的硬件方面，要完善城镇的基础设施建设，具体有合理规划城镇的公共交通道路；完善停车场、公园、图书馆、文体活动场馆等城镇公共设施；推动城镇的保障性住房建设等。

在公共服务的软件方面，要完善城乡居民的就业、教育、医疗、文化、社会保障等。政府要根据当地的实际情况，扩大社会保障的覆盖面，建立和完善包括农业转移人口在内的养老保险、失业保险和医疗保险，完善地方创业就业服务体系、改善基本的医疗卫生条件、保障外来人口子女的受教育权等。

（五）县级政府要加强社会管理，保障新型城镇化的长远发展

和谐稳定的社会环境是新型城镇化顺利推进的必要条件，在看到城镇化带来的成果之外，也应该加强对城镇的综合管理，重视对城镇流动人口的管理以及加强对城乡居民之间矛盾的疏导，通过城镇社区协助管理，促进不同阶层、城乡居民之间的交流和互动。同时要加强政府与民众的交流，建立和完善县级政府与城乡居民的沟通机制。公共服务均等化需要一定的时间与条件，在此期间，要格外关注那些基本生活得不到保障的城镇边缘化人口，要鼓励社会各界积极帮助这些人，为新型城镇化的建设贡献力量。

五、结语

在国家推进新型城镇化发展的战略背景下，县级政府应该怎样积极稳妥地推进城镇化建设是一个需要不断探讨的课题。本文仅针对新型城镇化对县级政府职能提出的要求进行分析，通过研究县级政府职能在城镇化进程中存在的偏差及影响，提出了促进县级政府职能转变的几点建议。但是，本文研究的是各个县域在城镇化进程中可能存在的共性问题和解决办法，在实践中，不同地区和不同层级的地方政府在新型城镇化进程中存在的问题和实现政府职能转变的路径都不相同。因此，在今后的研究中要充分考虑到地域差异和政府间关系，以期为我国的新型城镇化建设提供更为具体、详细的建议。