地方政府性债务的土地依赖：现实困境与改革路径
一、引言
地方政府性债务是地方经济发展进程中的客观产物，其形成与财税体制改革、城镇化建设密切相关。近年来，地方债务规模急剧膨胀，管理尚不到位，存在风险隐患。加快地方财政改革、治理地方政府性债务是十八届三中全会的重要要求。规范地方政府债务、防范财政风险也是预算法修正草案的重要内容。2014 年10 月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的出台，更是为地方债务治理提供了清晰的方向。
现行地方经济发展中，土地财政现象明显。土地出让收入成为地方财政收入的重要组成部分。而地方债务余额对土地出让收入弹性 0.64，高于税收收入与工业总产值对地方债务的弹性 0.51 与 0.42，地方债务对于土地的依赖程度较高。土地收益的不可持续性及不稳定性使得地方债务风险大大加强。
二、地方政府性债务的土地依赖
ย 1.举债以土地为依托
从前期地方债务的实际情况来看，银行和融资平台是主体。银行借款往往以土地抵押作为条件，融资平台发行城投债过程中也经常以土地为担保。无论是哪种方式，土地都发挥了重要的作用。
以土地为抵押进行贷款。银行贷款是地方政府负债的重要渠道。审计署 2013 年发布公告显示，地方债务中银行贷款占 78.07%。银行贷款对于地方政府的重要性不言而喻。银行向地方政府发放贷款，是对地方政府信用的肯定，深层次的原因是对地方政府掌握的土地资源价值的肯定。
以土地为担保发行城投债。地方政府凭借土地举借债务的另一种形式是发行城投债。城投债，又称准市政债，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为是当地政府发债。
2.偿债高度依赖土地出让金
在地方债务规模迅速扩大的过程中，土地成为各级地方政府最主要的资源。在面临财政赤字和建设压力的情况下유，地方债务偿还主要依靠的就是土地增值。土地出让金不仅是债务举借的依靠，也是债务偿还的最终保障。
3.土地出让收入增加，但地方可支配比例有限
土地出让金是政府的资源性收入，究其实质，是地方政府一次性转让土地使用权而获得若干年的地租总和。广义的土地出让金，包括土地资源价格和土地资本价格，狭义的土地出让金即土地资源价格。
1994 年分税制改革推行后，地方税收收✘入锐减。土地出让金成为地方政府获得财政收入的重要来源，并且依赖程度越来越强。如表 1 所示，2002―2013 年，地方政府土地出让金收入从 2416.79 亿元增至 4.21 万亿♥元，增长了 16.42 倍，年均增长 145.15%。12 年间土地出让金占地方财政收入的比重，其中 7 年比重超过50%。2010 年土地出让金占地方财政收入的比重更是高达 67.62%。在财政收入中，土地出让金占比增速远远超过税收、国有资本经营预算、社会保障基金，充分表明土地出让金对于地方政府的重要性。
三、降低地方政府性债务土地依赖的政策建议
1.加强地方债务预算管理
2014 年预算法修正案规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。赋予地方政府一定的发债权，无疑是推进债务管理走向€完善的一大步，是为地方债务开明渠、堵暗道。在这种情况下，地方政府可以通过发行利率较低的地方债，来替换存量的城投债，有利于解决地方债务的隐性化问题。
2.完善地方税收体系
完善地方税收体系，重点优化保有环节的土地税和房产税。我国现行土地相关税收，多于交易环节征收，具有明显的一次性特点，不可持续性与不稳定性明显。房地产税收也存在着重流转、轻保有的问题，难以将土地增值的巨大收益通过税收手段进行再分配。因此，应该加快土地税和房产税改革，为地方政府增加稳定的财政收入来源。住房税费改革也要注意与房地产市场金融监管配合，形成土地市场健康有序的发展模式。
3.优化财政转移支付制度
应加快法制化进程，规范转移支付体系。同时，优化转移支付结构，增大一般转移支付的比例，实现《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中要求的逐步将一般性转移支付占比提高到 60%以上，增强转移支付在弥补地方财力不足方面的作用。
4.推广使用 PPP 模式
PPP 模式，指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，通过签署合同，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。2014年 9 月 24 日财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确提出要在全国推广运用PPP模式，以拓宽地方政府融资渠道，完善财政投入及管理方式。地方政府可在交通、市政、社会、环保等基础设施领域引入 PPP 模式，既鼓励社会资本参与公共商品的提供，又缓解了财政支出压力。
总之，应该从地方债务管理、地方税收体系、转移支付制度、PPP模式使用等多方面入手，以化解地方政府性债务风险。
