城镇化的内在平衡和内涵性的城镇化发展

产业要素的空间集聚构成城镇化的根本动力，产业集聚、人口集中和土地利用集聚效应的不断提高构成了城镇化过程的基本特点，而城镇化发展的三个侧面的变化是内在统一的。文章从城镇化的三个侧面――人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的特点和内在关系出发，讨论城镇化发展的内在平衡性问题，并以此探讨城镇化发展演进的客观规律；总结了当前我国城镇化过程中内在失衡的主要表现，提出城镇化发展需要从外延性的城镇化发展道路过渡为一种内涵性的城镇化发展道路。产业城镇化；人口城镇化；土地城镇化；内在平衡；内涵性城镇化F299.21A005808

城镇化发展主要伴随着工业化以后的产业过程得到推进。工业化打破了以土地为核心的农业经济体系，使得农业经济生产方式和社会生活形态向工业化、后工业化社会转变，生产要素和产业活动趋向于集中，在此过程中提供就业机会，促进城市的形成和成长，促进人口和劳动力向城镇集聚，使城市空间范围扩大，城市周边的农业用地转变为城市建设用地，土地利用的经济效益得到提高。在工业化和城镇化的过程中，也相应伴随着生态环境变化、社会结构和社会生活变化、人们的价值观念变化以及治理结构变化等改变。城镇化因此构成了从工业化时代开启的人类社会发展进步的主轴。在这样的整体发展转型的综合过程中，产业要素的空间集聚构成城镇化的根本动力，产业集聚、人口集中和土地利用集聚效应的不断提高构成了城镇化过程的基本特点，而城镇化发展的三个侧面的变化是内在统一的。

本文从城镇化的三个侧面――人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的特点和内在关系出发，讨论城镇化发展的内在平衡性问题，并以此探讨城镇化发展演进的内在规律，同时也将从这三个侧面城镇化的相互平衡和不断发展转型的角度来思考中国城镇化的未来发展。

一、 城镇化的三个侧面

1. 人口城镇化

一般来说，我们所讨论的城镇化主要是人口城镇化。人口城镇化是居住在城镇地区的人口占总人口的比重。但什么是城镇地区，有着不同的界定标准。五普数据将每平方公里大于1500人的街道和市辖区的人口都作为城镇人口。城市规划部门将关于城市建设用地的地区作为城镇地区，包括设立区的城市的市辖区、县城的城关镇和重点城镇的镇区。六普数据将城市地区居委会所在的地区作为城镇地区。对于如何确定城镇地区，有的研究根据人口密度来进行衡量，国外的都市区根据通勤的范围来加以衡量，随着卫星采集灯光亮度数据技术的应用，又有了新的衡量方法，即，将灯光亮度的集聚区域作为城镇地区，并据此分析城镇化的分布和变化。

不仅什么是城市（镇）地区有着不同的口径和衡量方法，对于什么是城市➳人口也有不同的处理k法。例如，人口统计年鉴往往是用户籍人口作为城市人口，而人口普查则以居住在城市地区半年及半年以上的常住人口作为城镇人口。我国2014年的城镇化率为54.8%，但户籍人口口径的城镇化率大约是35.7%左右。近年来，采用常住人口作为人口城镇化基本口径的方式越来越普遍。

人口城镇化意味着城镇人口数量的增长和城镇人口比重的提高。城镇人口的增长包括城镇人口的自然增长和人口从农村进入城镇两种途径。城镇地区的生育率水平已经非常低，而且城镇人口的生育率水平基本上低于农村地区，因此，人口城镇化水平的提高相当大程度上是由于农村人口向城镇地区转移的结果。以刘易斯（Lewis， 1954）为代表的发展经济学认为城乡二部类经济的调整转变是人口城镇化的动力。而农村人口向城镇部门转移的人口城镇化也具有两种不同的形式：一是当地农村人口向城镇地区集中的过程，可以说是就地城镇化（朱宇等，2012），二是跨地区的农村人口向城镇地区集中的过程。这些都是人口城镇化的主要动力。我们也可以看到，人口城镇化有的时候表现为城镇人口比重的提高，但其实质可能是土地城镇化。从1990年代中期以来，不少城市纷纷拆县并市、拆县建区，城镇地区的行政区划扩大涵盖了周边郊县和农村地区，从而增加了城镇人口数量，提高了城镇化水平。

任远：城镇化的内在平衡和内涵性的城镇化发展可见，从人口角度来衡量的城镇化，本身包含着乡城经济结构变化的产业变动过程，同时折射出大规模的人口移民过程以及城市土地利用变化过程。而随着人口向城镇集聚，城镇地区人口结构发生变化，交往网络和社会结构发生变化，新的劳动力人口参与城市的经济活动和创新创业，使得人口城镇化同时成为产业城镇化和城市形态变化的积极力量。

2. 产业城镇化

从经济产业角度来看，城镇化是非农产业比重的提高和非农经济的空间集聚。对于城镇化水平的另一种衡量办法是非农业人口占总人口的比重。非农业人口和农业人口是1958年户口管理制度所确定的户籍性质，其主要是作为反映经济产业结构的指标。但是改革开放以来，农业户籍性质的人口也不一定从事农业，离土不离乡的农村工业化以及离土又离乡的农民工外出务工经商，使得农业户籍、非农业户籍和经济结构脱钩，“农民工”“农民企业家”都反映了经济城镇化和人口城镇化的不一致。在这种情况下，利用非农户籍人口来反映经济结构就变得没有意义。同时，也暴露出户籍制度对于人口空间移动和劳动力经济活动的产业转移具有排斥和限制的不利影响。

城镇化是非农业经济活动日益发展和集中的经济产业过程，意味着经济活动方式从农业社会向工业社会以及后工业社会转变。因此从经济产业角度来衡量城镇化，可以通过经济从业人口中的非农业就业人口占总就业人口的比重来表明城镇化发展的水平。作为ก经济产业过程的城镇化，还可以通过经济产业的集中性、生产要素的集聚性和产业结构来衡量。

3. 土地城镇化

土地城镇化的过程是城市建设用地面积的扩大，其主要的发展过程表现为农业用地转变为建设用地。城市的建设用地包括工业用地和居住用地等。实际上，农村中部分集体经营的土地也是建设用地，很大程度上也是非农业经济的土地利用，但是这部分土地利用并不统计为城市建设用地。土地利用变化是城镇化发展的另一个重要内涵，以至于土地利用规划在很大程度上成为地方城镇化发展的主要内容。不少地区纷纷规划和扩展新增建设用地，促进建成区形态和景观的变化，在此过程中带来巨大投资和经济增长，使得城镇化发展很大程度上表现为土地城镇化过程。 城镇化发展包括人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化这三个不同的维度、不同的侧面。而从这三种城镇化的发展演进来看，三者本身也是相互交错的。人口城镇化有时是土地城镇化的表现方式，而人口城镇化有时又反映了经济产业变化的面貌。这种相互交错的特点表明，城镇化是一个综合的过程。而在此过程中，人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化构成了城镇化发展最为基本的维度。

二、 城镇化的制度杠杆

市场的力量和经济增长是我国城镇化发展的根本力量，而中国的城镇化发展显著地受到各种制度因素的影响。制度改革和制度创新有助于推动经济发展和城镇化进程，而在另一方面，如果制度改革缓慢，则会对城镇化发展带来限制。从人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化这三个侧面来看，当前我国推动城镇化发展需要一系列的制度改革。

户籍制度构成人口城镇化的突出制度限制。城市化首先是农村人口进入城市的过程，表现为城市周边地区的人口向城镇集中，中部和西部的农村和小城镇人口向东部城镇地区转移。我国城镇中有23亿左右跨地区迁移人口，他们虽然在城市长期居住和稳定就业，但是很难获®得当地的户籍，因此多数移民并没有彻底实现人口城镇化。即使是户籍在当地的城镇居民中，也仍然有相当数量的农业户籍人 ☺口，这些人口主要是离土不离乡的农民工及其家庭成员，还有不少是由于城镇区划扩大和拆县建区在统计上被作为城镇人口，但是人口的农业户籍身份仍然没有改变。因此，在城镇人口中实际人口的城镇化和户籍人口城镇化有很大的差别，受到制度因素的约束，人口城镇化并没有充分完成。由此，促进人口城镇化得到真正完成，需要促进以人口进城和实现农民工市民化为目标的户籍制度改革，并加快与户籍制度相关联的社会福利制度改革。当前进入城市的大量流动人口和农民工群体难以获得本地居民的市民待遇和均等化的社会服务，这限制了农民工市民化和外来人口成为本地人口的进程，也因此限制了中国人口城镇化的步伐。对城市中的大量农民工和流动人口来说，目前仍需要通过包括就业、信用、社会福利等相关的制度改革来实现对移民的社会接纳和社会融合。

从促进产业城镇化来说，需要加快以城市经济发展和增加就业机会为目标的产业和就业制度改革。城镇化以工业化为驱动力，在工业化发展基础上带动生产性服务业、社会服务业和各类第三产业的发展，并在产业和经济发展过程中提供城镇就业机会。在城镇化过程中的经济就业包括两类：一类是有质量的就业，具有完善的劳动关系和就业保障；另一类则是缺乏质量的非正规就业。在发展中国家的城镇化过程中，我们发现当城市经济产业机会不足，以及对劳工就业权益保护不足时，会带来更加以非正规就业为特征的城镇化道路。以非正规就业驱动的城镇化，具有过渡性城镇化的积极作用，但对增强经济发展的内部需求、提高经济生产的标准化、提高产品与服务的质量以及城市运行的安全则带来不利影响。这些非规范用工和非正规部门的就业表现为：不少企业不和劳动者签订劳动合同、规避社会保障、违反相关的就业管理和环境标准等等。这要求产业城镇化完善和规范企业管理。另一方面，不少产业发展还受到政府垄断和制度性的限制，又限制了部分新兴产业的发展。因此需要通过制度改革和政府职能改革促进经济结构调整和经济产业发展，从而促进产业资本集聚、推动非农经济增长、创造就业。

从促进土地城镇化来说，城镇化发展需要推动以城市建设用地合理增长和合理利用为目标的土地制度改革。城市化意味着城市空间的扩张，意味着要为进入城市的人口居住和发展提供空间支持。城市化发展要求城市内部空间的合理布局，例如一些特大城市正在形成多中心的巨型城市地区。随着城市空间的扩大，城市建设用地扩大，城市建设用地、农村建设经营用地、农村宅基地和农村农业耕地之间需要通过制度创新实现合理的转换，从而实现土地资源的最优化配置。在城镇化过程中，农村劳动力的土地安排对其实现进城落户的限制和影响越来越突出，但是相关的土地流转仍然缺乏规范的市场交易制度和路径，因此只能通过私下流转和村集体内部流转的方式。可以说，1990年代以来，以级差地租和城镇土地权建设为核心的土地制度改革极大地推动了土地城镇化的过程，带动了城镇化和经济的整体发展。（田莉，2013）土地作为城镇化发展的重要杠杆作用在于，通过土地的级差地租作用，为地方政府的财政提供了巨大的资本积累，从而可以通过投资带动基础设施建设和城镇发展。同时，土地管理并非仅仅包括土地用途的合理管控，更在于在土地利用变化过程中如何合理协调和分配土地利益，合理保障土地利用变化过程中农民群体的权益。目前，我国土地城镇化过程中的利益协调和公共管理过分依赖政府，从而进一步加剧了城镇化过程中政府和农民的矛盾冲突。土地制度和土地市场交易体系的规范化、法制化安排，土地城镇化过程中的利益协调机制和协同治理，都需要一系列的制度改革才能实现。土地制度和土地改革相关的社会制度改革对于推动土地城化和保障规范化的土地城镇化过程至关重要。

三、 城镇化的内在平衡

对于良好的城镇化发展来说，有一个基本规律，即需要努力实现人口城镇化过程、产业城镇化过程和土地城镇化过程的内在平衡。内在平衡决定了城镇化过程的有序性和稳定性，从而表现为良好推进的城镇化；而如果城镇化发展的三个侧面发生显著的失衡，则可能使城镇化发展产生问题，并对经济效率和社会福利造成损害。城镇化发展的内在平衡首先包括人口、产业和土地利用相应调整变化的增量和速度需要实现相对平衡。

1. 人口城镇化和产业城镇化的相互平衡

从人口城镇化和产业城镇化的相互平衡关系来看，如果人口城镇化速度过快，超过了产业城镇化的能力，也就是城镇非农产业难以为进入城镇的人口提供足够的就业岗位，或者城市部门由于经济波动性带来经济增长下滑，挤压出了就业机会，那么在城市中就会出现失业增加、非正规就业增长，从而使得贫困问题加剧、贫困社区扩大，造成犯罪率上升、社会治安水平下降和社会失序。人口城镇化过快并超过了经济产业的吸纳能力，增加了社会压力，这在一定程度上会表现为“城镇化过度”。例如，非洲国家出现了“没有工业化的城镇化”，这就容易恶化城市贫困问题，强化就业的非正规化。 而如果产业城镇化速度超过人口城镇化的速度，或者说人口城镇化滞后于产业发展，那么经济增长就不能获得充足和持续的劳动力供给，从而表现出劳动力供给不足和生产成本上升，为经济竞争力带来压力。人口城镇化滞后于产业城镇化，也意味着产业进步的财富增长并没有支撑相应的城乡结构调整，因此会造成城乡差距的扩大。

改革开放以来，按照世界平均水平来衡量，我国的城镇化发展总体上表现为人口城镇化滞后于产业城镇化的状态，工业化和产业化对于乡城迁移具有巨大的拉力，但是产业所带来的人口城镇化多数属于暂时性的迁移人口，真实的人口城镇化增长仍然非常缓慢。从农村迁移到城市的人口并没有实现从农民向市民的转变，也没有实现在城市的永久居留，而是形成暂时性的迁移。人口城镇化不足造成消费不足，使得我国城镇化过程的经济进步主要是靠投资驱动而非内需的增加。而且人口城镇化不足造成城市产业发展缺乏稳定的劳动力，削弱了产业升级的能力，削弱了由于人口城镇化所带来的创新创业和新产业机会的创造，同时还使得城市人口结构中少年儿童比重畸形地更低，进一步削弱了未来经济增长的能力。人口城镇化不足造成城镇化发展失衡的另一个☼方面是农村人口转移不够，这转而制约农村部门的农业劳动生产率的提高，阻碍了农业产业化和规模化，反而也会限制农业的发展。人口城镇化滞后于经济产业发展，同时产业城镇化过程带来的资本积累又没有反馈到乡城迁移人口和转移到农村地区，因此带来城乡差距的扩大。

2. 人口城镇化和土地城镇化的相互平衡

从人口城镇化和土地城镇化的相互平衡关系来看，如果建成区土地空间配置和土地利用不能适应人口城镇化的速度，就会使人口更加密集，造成住房供给不足，推动城市土地和住房价格上涨。人口城镇化快于土地城镇化，也可能增加城市基础设施的压力，使得公共服务供给不足，空间拥挤，造成环境污染加剧，加大生态环境压力。

而另一方面，如果土地城镇化的速度超过人口城镇化的速度，则会带来城市建设中土地利用的低密度和低效率问题，造成土地利用的浪费，甚至在一些地方出现“空城”的现象。我国东部地区的人口城镇化速度快于土地城镇化的速度，而在中西部地区的不少城市和开发区，土地城镇化速度则快于人口城镇化的速度。这个过程的另一面是东部地区人口迁入和人口集聚更快，土地的稀缺性表现得更明显，土地和住房市场价格增长得更快，而在中西部地区，不少城市的人口负增长速度和城市开发区建设、城市住房建设增长很快，造成土地浪费和空城，引发经济风险。

3. 土地城镇化和产业城镇化的相互平衡

从土地城镇化和产业城镇化的相互平衡关系来看，产业城镇化过程中的产业集聚和产业扩散与土地城镇化过程中的建设用地增长不相匹配，会带来企业商务成本的上升。然而，如果城市土地城镇化的速度快于产业的集聚，将带来空城效应和房地产建设的泡沫，造成土地资源的闲置和浪费。例如一些地区的产业开发区达到几十平方公里甚至上百平方公里，这些土地虽然已经向建设用地转变，产业创造能力却相对不足。甚至在一些东部地区的发达城市，土地的单位平方公里的产出效益甚至还低于城市平均的产业用地经济产出，使得土地对于经济效益的提升发挥不利作用，不利于产业发展的提升。由于农业用地转变为城市建设用地的成本不能被产业进步的经济贡献所补偿，因此会加剧地方政府债务，带来发展风险。中西部地区土地城镇化对产业促进的效率更低，给地方政府和城投公司造成的债务压力更大。如果土地城镇化速度过快，产业进步的财富创造能力不足，政府和企业对于农地占用进行补偿的压力会增大，而如果对农民的利益补偿不足，则会恶化社会矛盾。

总之，从宏观上看，人口城镇化、土地城镇化和产业城镇化发展不平衡，会带来一定的社会问题。因此，一个基本的研究启示就是：需要根据产业城镇化的推进来引导人口城镇化，根据人口城镇化的方向和布局来协调土地城镇化的土地配置，同时根据土地配置和利用转化来支持产业的发展，这样的城镇化的内在平衡就会使城镇化发展得到不断促进和不断提升。

城镇化发展的三个侧面的平衡联动关系并不是单向的，人口城镇化同时会推动产业进步，而产业进步和产业的空间集聚性会带来土地级差地租效应，从而形成土地利用调整的内在需求。我国当前城镇化的总体态势是人口城镇化滞后于产业城镇化，而土地城镇化的速度则快于产业城镇化。在不同区域的不同城市和不同城市的不同空间，这三者的不平衡也往往表现出不同的特点，使得不同地区的城镇化所表现出来的困难和问题是不一样的，要促进城镇化良好、平衡地发展，很难通过整齐划一的对策来实现。

四、 结构调整、效率增进和加强管理服务

实现人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化之间的内在平衡关系，还受到另外三个因素的影响：一是结构调整，二是提高要素效率，三是加强管理和服务。

1. 结构调整

人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的平衡或者失衡很大程度上不是总量的失衡，而是结构性的失衡。例如，要实现人口城镇化和产业城镇化的平衡，不仅需要在经济发展、就业机会和人口总量中实现协调关系，更需要考虑产业发展和就业促进的结构性关系。产业城镇化和人口城镇化不平衡主要表现为结构性失业。往往是城市所需要的优秀人才供给不足，但是城市底端的劳动力供给增长快速，从而带来底端就业的困难。这种结构性的不平衡有时还会表现为另一种结构性的不平衡，例如，城市中相较为专业规范的劳动力市场出现就业困难，如大学生就业难，而底端劳动力市场的农民工却存在民工荒，这说明城市底端经济市场的非农化速度增长更快，而高层次非农产业经济增长缓慢，一定程度上折射出产业城镇化升级能力存在的不足。在某种意义上，一定程度的高技术人才短缺和底端用工供给过剩会形成一种劳动力市场的价格信号进而促进产业进步，而大学生就业难和民工荒同时出现的劳动力市场信号则未必有利于产业结构转型。

同样，人口城镇化和土地城镇化也在相当大程度上表现为用地结构的失衡或者人口分布的失衡，土地利用过度地集中于工业用地而较少地用于居住和住房用地，可能会带来住房价格的提高。因此，人口和土地的不平衡可能不是人口集聚超出了土地的供给能力，而是土地的用地结构不能良好地适应人口的增长。人口布局和土地利用的不平衡也会恶化人口和土地的关系，例如，人口从中西部地区向东部地区转移，但是东部地区的建设用地却相对短缺，从而阻碍要素合理分配。在一个区域中老龄化程度较高，而用于老年服务的设施建设和土地利用相应不足，也会对养老产生压力。如果土地利用不能支持包括儿童、老年人口和不同教育程度人口的需求，就会影响人口的生活福利，并表现出似乎人口过多的问题。例如，1990年代以来，随着少年儿童比重下降，上海开始将部分的幼儿园场所调整为养老设施，表明人口结构和土地利用结构的相应调整有助于实现城市发展的内在平衡。 人口、a业变化和土地利用的平衡关系及动态演进告诉我们，城镇化发展本身是一个不断进步的过程。不平衡的城镇化过程会造成社会问题并带来发展风险。在不平衡的发展中，相应地促进三者增量和速度的平衡是城镇化发展的第一波力量；同时，通过实现结构的平衡性、空间的平衡性和管理服务能力的提升，使得城镇化内涵不断深化。

城镇化过程总是在不断从不平衡向平衡发展，不同地区的城镇化处于发展转型的不同阶段，也面临各不相同的问题。而正是通过城镇化发展逐步从外延性城镇化向内涵性城镇化的升级转型，通过不同地区、不同城市间城市化的交错转型，整体推动了中国城市化发展，并为经济持续增长提供了源源不断的动力。

Lewis， W. Arthur. Economic Development With Unlimited Supplies of Labour[J]. The Manchester School， 1954，22（2）：139191.

[2] 朱宇，祁新华，王国栋，等. 中国的就地城镇化：理论与实证[M]. 北京：科学出版社，2012.

[3] 田莉. 处于十字路口的中国土地城镇化――土地有偿使用制度建立以来的历程回顾及转型展望[J]. 城市规划，2013（5）：2228.

Balanced Urbanization and Connotative Path

to Future UrbanizationREN YuanSchool of Social Development and Public Policy， Fudan University， Shanghai 200433， ChinaThe urbanization process includes three main dimensions： industrial urbanization， land urbanization， and population urbanization， among which a harmonious relation and balanced pace must be kept. Through this analytical framework， the author discusses the objective rules of urbanization. In conclusion， the current paper presents the unbalanced problems in contemporary Chinese urbanization and suggests a new development path toward connotative urbanization in the future. industrial urbanization；population urbanization；land urbanization；balance；connotative urbanization