美国社区文化治理的资助体系及对中国的启示

美国的社区文化治理资助体系是一个由政府、基金会、企业及其他金融ฑ服务机构共同合作的产物，各部门之间相互影响、相互依存。在长期的社区治理过程中，形成了政府基金会个人、企业其他金融服务机构共同组成的资助体系，其中社区基金会、社^其他金融服务机构成为社区文化治理的关键资助部门，为美国社区文化活动的开展提供了丰富的资金支持。文章借鉴美国社区文化治理的资助体系，提出：中国政府应少层级、多部门投入，并大力发展社区基金会和社区金融机构，以此为催化剂，促进社区文化治理的发展，推进我国现代化国家治理体系目标的实现。社区文化；治理资助体系；美国G112=712A004909

社区作为社会基础的运转单元，能否改变传统的管理模式，实现治理的现代化建设，关系到每个社区居民的核心利益，也关系到我国现代化国家治理体系建设目标的最终实现。社区文化治理是社区治理的重要手段和方法①，它将文化放置于社区治理的大框架之中，以文化作为融合社区各领域、各主体间的黏合剂，与社区各公共事务如社区医疗、社区公共安全、社区基础设施建设、社区教育等领域相连，帮助建立各多元主体间的合作关系，最终实现全面的社区治理。在社区文化治理的概念下，社区财政制度需要解决社区配套经费不足、使用效率低下、投资缺乏等问题，打破政府“事权财权”的传统投入模式，从筹资模式、拨付程序等方面按照财政分权模式适应社区文化治理体系，重新构建社区资助体系。美国作为社区自治程度较高的国家之一，其社⌚区文化治理的资助体系对我国具有极强的参照性，可以为后发赶超的中国社区文化治理资助方案的形成，提供可借鉴的经验。一、 美国社区文化治理的资助模式

美国社区文化治理资助体系符合美国财政分权的原则，是一个由同级政府横向分权，各级政府及市场（包括基金会、企业、个人及其他社区金融机构）纵向分权的产物②，各部门之间相互影响、相互依存。虽然社区文化治理各资助主体所要达到的目的不同，但为社区提供支持，以文化艺术作为纽带联结各有效部分，带领民众共同解决社区问题，达到社会和谐的大目标较为相同。美国的社区文化治理资助体系如图1所示，主要分为政府资助、基金会投入、企业及个人资助、其他社区金融服务四个主要部分，而政府资助中又包括NEA资助、其他联邦部门资助、州政府资助、地方政府资助。基金会的投入方面按照基金会性质的不同，分为大型基金会、社区基金会等。在这些资助中，基金会投入、企业和个人资助及其他金融服务机构占主要组成部分，而政府资助主要起到政策的引导和示范带头作用。

图1美国社区文化治理资助体系图

杨楠：美国社区文化治理的资助体系及对中国的启示1. 联邦政府层面：NEA为主，其他政府部门辅助

从美国联邦政府层级看，对社区文化治理的投入是以美国国家艺术基金为主，其他联邦部门共同参与投资的模式。美国国家艺术基金（后文简写为NEA）是开展社区文化治理的主要政府部门，对社区文化治理的资金起到统筹分配、示范带动的作用。NEA于1965年由议会批准建立，是一个独立于联邦政府的机构，对文化艺术领域的资助拥有主要财权，它的建立使美国政府的政策重心由注重科学技术转为支持文化艺术，将支持艺术作为美国“合法的政府职责A. Buchwalter， Culture and democracy： Social and Ethical Issues in Public Support for the Arts and Humanities， Boulder， Colo： Westview， 1992， p. 4.”。自20世纪90年代起，NEA的政策方向转为大众文化和精英文化的中和，开始引入公共治理理念，发展社区文化推动社区文化治理。 1990年，NEA提高了给予合作伙伴――州艺术机构、艺术委员会的拨款比例，将更多的财权下放至地方，投入比例由原本的20%增加到275%，到1997年，比例更是上升到40%。另外7.5%的款项拨发给贫困落后的城镇和乡村，用于艺术教育、基础设施建设等。对于社区文化治理，NEA在其2014 2018年战略规划中明确表示，要增强美国社区的发展，通过投资各种艺术项目以达到改善社区的生活质量和生活环境的目的，强调改善社区为目的的资助项目，积极资助增强社区身份认同以及改善社区环境增强社区独特性的活动The National Endowment for the Arts. Art Works for America Strategic Plan， FY 20142018. Washington， DC： The National Endowment for the Arts， 2014. https：//www.arts.gov/sites/default/files/NEAStrategicPlan20142018.pdf， 20170222.。Miller和Yúdice（2002）指出，NEA在社区文化治理中的影响，并不简单表现在为某一项目拨款那么简单，而“NEA的1美元投入能得到来自合同、服务和工作机会方面20倍的回报”T. Miller， G. Yúdice， Cultural policy， London： Sage Publications， 2002： 50.。也正是因此，NEA作为风向标，促使美国文化艺术在社区内的投入逐年增加，吸引着越来越多的文化艺术机构参与到社区文化治理中去。

作为财政分权的横向模式，美国社区文化资助并不局限于文化部门，其他联邦政府部门同样也参与社区的文化治理。由于社区文化治理将文化与社区各公共事务相连，包括交通和基础设施、房地产开发、农业、教育、健康和保健等30多个领域杨楠：《美国社区文化治理及其经验借鉴》，载《甘肃行政学院学报》，2016年第6期，第7585页。，使得与之相关的美国农业部、住房和城市发展部、美国国防部、地质调查局、国家森林服务中心、国家公园服务中心等部门，以下拨专项资金的方式参与社区的文化治理。比如由美国农业部及住房和城市发展部共同发起的承诺区行动计划（Promise Zones 4 Initiative）， NEA从专业方面进行配合，为这些社区提供文化技术支持和政策引导，与文化政策制定者、艺术组织、艺术家一起，使用直接项目资金拨款，进行社区文化治理，以促进社区环境的改变。白宫国内政策委员会及国内事务办公室、联合住房和城市发展部、 教育部、司法部、卫生和人类服务部、财政部等一道，开展邻里重塑计划（Neighborhood Revitalization Initiative），由白宫负责联络，对社区进行资助，并结合NEA对其提供文化艺术培训，使用文化艺术的手段进行社区的发展和重塑。 2. 地方政府层面：分权自治，多种方式筹集资金

作为财政分权的重要表现，在NEA的领导下，55个美国州艺术委员会以及6个地区性艺术联盟负责提供地方性的公共产品资源配置，对其辖区内的文化艺术活动进行直接拨款。近5，000个地方艺术委员会（Local Arts Agencies/Councils）将州艺术委员会的资助与社区文化治理相连。从图2中可以看出，美国地方政府在文化艺术中投入最大，其次是州艺术委员会，而联邦政府NEA的投入最少。如图3所示，2014年，州艺术委员会得到联邦政府3，810万美元的拨款，州政府为州艺术委员会拨款3.07亿美元，而在地区层面，项目收到的实物支持达到3.5亿美元，地区和私人捐赠高达27亿美元。除了少数来自NEA的资金外，州艺术委员会的拨款有785%来自本州资金，这些资金来自一些特殊的艺术款项，比如征收特别税费、艺术执照以及部分博彩业经费，还有来源于酒店住宿费和财产税的支持，等等。由于地方艺术委员会的性质可能是政府机构或私人非营利性组织，所以在地方层面支持艺术的资金除了来源于联邦政府、州艺术委员会外，还来自基金会捐赠、私人捐赠、会费等。这种政府投资模式与美国地方自治的传统相关，地方政府为满足其辖区内各利益群体的共同需求，提供不同类型的公共服务。州、地方政府对艺术文化的投入更多是以公众的共同利益为主，当辖区内居民对文化艺术的需求增加时，地方政府对艺术的投入就会逐年增加。除了满足公众需求外，州、地区艺术委员会（机构）还意识到，这种资助可以更好地支持社区活动并确保所有的民众都能够准确、合理地接受到艺术文化服务，并在决定投入时确保其透明性，使公民参与到裁定中去，以此种方式减少公众参与公共文化的壁垒，对资源进行高效配置，满足消费者对公共产品的需求。

图2美国各级政府19952015年文化艺术拨款示意图（根据Stubbs & Clapp， 2015①整理）

图3美国文化艺术投入情况图（根据Stubbs & Clapp， 2015编译②）通常情况下，联邦政府的资金很难提供给较小的、偏远的、贫穷的社区，而在分权模式下，州艺术委员会的资金大多提供给了只有较少预算的艺术类组织，而且提供给偏远社区的资金比例远远超过居住在该区域的人口比例。如图4所示，州艺术委员会在2015年投入3，650万美金支持贫困地区，投入比例占到25%，而在该区域生活的人口比例只有17%，小城镇及偏远地区从大约5，500个项目基金中得到超过3，650f美金的资金支持，可见较联邦政府而言，地方政府的拨款效率更高、更为合理。

①杨楠：《美国社区文化治理及其经验借鉴》，载《甘肃行政学院学报》，2016年第6期，第7585。

②R. Stubbs， H. Clapp， Public Funding for the Arts： 2015 Update， “GIA Reader”， 2015， 26（3）. http：//www.giarts.org/article/publicfundingarts2015update. 20170204.

图4美国州艺术委员会在农村地区投入的比例图（根据Stubbs & Clapp， 2015整理R. Stubbs， H. Clapp， Public Funding for the Arts： 2015 Update， GIA Reader， 2015， 26（3）. http：//www.giarts.org/article/publicfundingarts2015update. 20170204.）

美国政府的财政分权模式在向地方分权的过程中，地方政府拥有了极大的自主权。由于地方政府对基层社区的敏感性，使得政府资金下放到了原本难以到达的偏远社区，并为社区中亟须解决的问题提供了充足的资金支持。为了更好地解决社区中存在的问题，社区文化治理各主体需要积极寻求除了政府财政拨款以外的资金，以填补政府无法解决的财政难题。在多种募集资金的方式中，最重要的资金投入来自第三部门。

3. 第三部门投入：大型基金会、社区基金会解决政府资金问题

美国第三部门的支持在社区文化治理中的作用举足轻重，大型基金会、社区基金会的介入解决了政府在公共服务提供中“政府失灵”“市场失灵”等问题，使得美国社区文化治理得到了广泛的资金支持。截至2012年，美国共有86，192个基金会，总资产达到7，150亿美元，共给予社会520亿美元的资助Foundation Center. Key Facts on U.S. Foundations， 2014. http：//foundationcenter.org/gainknowledge/research/keyfacts2014/pdfs/Key_Facts_on_US_Foundations_2014.pdf. 20170211.。主要资助社区文化治理的美国大型基金会有福特基金会（Ford Foundation）、沃伦斯基金会（Wallance Foundation）、洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）、多丽丝・杜克慈善基金（Doris Duke Charitable）、内森・卡明思基金（Nathan Cummings Foundation）、萨德纳基金会（Surdna Fღoundation）等等。在这些大型基金会中，以福特基金会对社区文化的资助最为直接。在社会民主、文化民主的感召下，福特基金会将挑战社会不公作为其工作的主要目的。该基金会在20世纪90年代至2000年初的时间内，其文化与创意项目（Creativity and Culture Program）成为推动美国社区文化治理的催化剂。基金会设立了一系列资金资助计划，将自主社区文化治理作为基金投资的战略方向。福特基金会还直接发起并建设与社区治理直接相关的金融中介机构――地方行动支持公司（Local Initiatives Support Corporation，简写为LISC）。LISC作为社区治理的中介金融机构，成为社区与政府之间合作的桥梁，将社区困境与政府拨款通过专项基金、贷款、股权投资等方式直接对接，以支持社区治理项目，改变社区整体风貌。 [6] Stubbs R， Clapp H. Public Funding for the Arts： 2015 Update[EB/OL]（20170204）. GIA Reader， 2015， 26（3）. http：//www.giarts.org/article/publicfundingarts2015update.

[7] Foundation Center. Key Facts on U.S. Foundations[R]（20170211）. 2014. http：//foundationcenter.org/gainknowledge/research/keyfacts2014/pdfs/Key_Facts_on_US_Foundations_2014.pdf.

[8] Hall P D. The Community Foundation in America， 1914C1987[J]. Philanthropic Giving Studies in Varieties and Goals， 1989： 180199.

[9] Foundation Center. 2014 Total Grantmaking Foundations： Community Foundation[EB/OL]（20170303）. 2016. http：//data.foundationcenter.org/#/foundations/community/nationwide/total/list/2014.

[10] Sacks E W. The Growth of Community Foundations Around the World. An Examination of the Vitality of the Community Foundation Movement[R]. New York： New York Council on Foundations， 2000.

[11] [美]史蒂文・诼姿. 代序：通过社区促进中国的繁荣――建立和支持社区基金会的好处[M]. 北京：社会科学文献出版社，2013：3.

[12] Giving USA. Giving USA 2016 Annual Report[EB/OL] （20170201）. http：//www.givinginstitute.org/？page=GUSAAnnualReport.

[13] National Endowment for the Arts. How the United States Funds the Arts[R]（20170110）. Washington， DC： National Endowment for the Arts， 2012：19. https：//www.arts.gov/sites/default/files/howtheusfundsthearts.pdf.

[14] National Endowment for the Arts. How the United States Funds the Arts[R]（20170110）. Washington， DC： National Endowment for the Arts， 2012：19. https：//www.arts.gov/sites/default/files/howtheusfundsthearts.pdf.

[15] 尹梦琦. 社区基金会税收优惠制度研究[J]. 商，2015（37）：219228.

The Funding System of US Community Culture Development

and Its Enlightenment to ChinaYANG NanBeijing Institute of Art， Beijing Opera and Arts College， Beijing 100068， ChinaThe US community culture development financing system is a joint product of government， foundations， enterprises and other fi ϡnancial service organizations， which affect and depend on each other. During its longterm community governance development， a system of capital investment has come into being composed of the government， foundations， enterprises， individuals and other financial services， among which community foundations have been playing an im❥portant role in providing financial support for US community cultural activities. By analyzing the US financial system， this paper concludes that the Chinese government should be more decentralized with fewer hierarchical layers and rely on more departments to support community cultural activities， and that it should strive to develop community foundations and financial institutions to promote community cultural development and achieve China’s ultimate goal of the modernization of the national governance system.Community；Community Culture Development；Financial system；US