论保障民办高校公共财政扶持资金安全的法制化管理

美国学者詹姆斯林在研究企业全面风险管理的时候，提出风险管理过程包括三个步骤，即意识风险、计量风险、控制风险。朱丽、赵汉华也从风险识别、风险计量和风险治理三个方面分析风险管理的过程。意识是行为的基础，风险意识是整个风险管理过程的前提。风险识别是对当前或未来所面临⌛的和潜在的风险加以判断、归类，对风险性质进行鉴定，以及对造成风险因素的分析、判断的过程。它是风险意识的现实深化，是风险管理的依据。风险治理是风险管理的根本目的，是落脚点，其指向的是通过有效的策略降低风险，提高预期效益。

综上观点，笔者更倾向于把风险管理分为风险意识、风险识别、风险治理三个步骤，而且这三个步骤是层层深入、由表及里的过程，顺序不可颠倒。在过去的几年里，公共财政扶持了民办高校，缓解了民办高校办学资金的紧缺，激活了社会资金。但是在扶持的过程中反映出一定的问题，扶持民办高校的公共财政资金安全性没有得到足够的重视，现有的政策环境难以保证扶持资金全部应用于办学。

笔者借鉴企业风险管理理论，从风险意识、风险识别和风险治理三个方面来尝试研究保障民办高校公共财政扶持资金安全的法制化管理。

一、风险意识: 公共财政资金投入

民办高校风险伴行任何一项改革，包括教育改革都不是一个既定的过程，其决策、实施的过程中会面临各种因素影响，遇到各种风险，其结果充满着不可预知性，包括公共财政资金投入民办高校中也会风险伴行。如分类管理办法还没有出台，国家财政扶持没有扶持依据; 民办高校中还存在打着非营利办学旗帜实则搞营利的行为; 市场经济下资本逐利行为本质没有改变等。这些因素都有可能引起公共财政资金流失的风险，甚至由于缺少成熟经验和配套措施，看似利好的扶持政策也会导致社会资金的逃离，影响民☢办高等教育永续稳定发展。风险是改革的伴生物，关键是我们是否有足够的警惕性意识到了危险的存在。

政府扶持民办高等教育是好事，但也需要提高风险意识，并采取有效的控制措施，减少未来风险的发生。意识到危险不是为了避免改革，而是为了更好地实现改革的目的。民办高校也是风险防范的主体，也要提高风险预见与规避能力，反思自己是否是规范办学、是否有逐利行为、是否有健全的办学资金风险防范体系等。国家、地方政府、民办高校增强财政资金投入风险意识，绝不是杞人忧天，而是寻求保障公共财政资金安全、增大公共财政投入效益的重要过程。

二、风险识别: 影响非营利性民办高校公共财政资金安全的风™险因素分析

风险识别是风险意识的进一步深入，是在风险意识引导下对各种隐性或者显性、长期或者短期的、可能带来风险的影响因素进行分析、判断，是采取风险规避策略的出发点。到风险识别阶段，公共财政资金风险规避的安全管理过程才算进入实质攻克阶段。目前，造成公共财政资金进入非营利性民办高校困难，威胁公共财政资金安全的因素很多。笔者在此主要从法制化管理角度，从国家、地方政府、民办高校三个层面，着重探讨风险存在的原因。法律是治国之重器，良法是善治®之前提。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治教，切实提高教育依法治理的理念与水平。民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分，依法治教也已经成为民办教育发展的重要保证。但是到目前为止，现行的有关民办教育的法律和行政法规只有自2003 年9 月1 日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》和自2004 年4 月1 日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。该法及其实施条例在我国民办教育发展中期，为民办教育☑的快速、健康发展起到了鼓励发展作用，提供了法律保障。但是上述法律法规也有无法克服的缺陷。一是该法律产生于民办教育发展初期，是特殊历史时期的产物，重在鼓励社会资本的投入，鼓励民办教育发展，所以缺少约束与限制性条例，或者约束条例不具备强制性和可操作性。二是由于我国民办教育发展的特殊性，不能照搬国际经验，所以制定过程的探索性造成法律自身具有不完善性。三是该法律凸显出阶段性，对新时期民办教育发展中出现的问题缺少预见性，缺乏可控制、监督性。以对公共财政资金监管为例，在民办教育促进法颁布之前，鲜有对民办高校有财政资金投入的，所以在保障公共财政资金安全性方面缺少相关制度设计，在法制层面还有很多漏洞。

三、风险治理: 投入非营利性民办高校的公共财政资金风险规避策略

按照美国学者詹姆斯林风险管理过程研究，最终目的是依据风险存在的分析，提出有效的规避策略，实现控制风险。民办高校公共财政扶持资金管理中的风险因素的存在，严重威胁着公共财政资金安全，亟须进行风险治理，确保公共财政资金全部用于教育发展，实现公共财政资金的公共性。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国方略，对民办教育全面推进依法治教、切实提高民办教育依法治理水平提出了要求。这为解决投入非营利性民办高校的公共财政资金风险，指明了法治化管理方向，通过构建法制化的管理模式提高财务管理安全性。

民办教育促进法第9 条规定举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格，但是在该法中却没有明确民办学校的法人身份，只是注册为民办非企业单位。这就容易造成会计制度使用混乱，相关部门审核时又没有法律依据。所以，法律中必须明确民办高校法人属性，即非营利性民办高校为事业单位，从而才能明确会计制度，使学校财务管理有法律依据，政府部门也可以依法进行审计。或者借鉴日本的做法颁布统一的《学校法人会计基准》，要求学校法人必须按照该基准规定的会计科目、记录方式和计算方法进行会计处理。

此外，要加强社会监督。民办高校是集民间资本向社会办学，培养的学生走入社会，为社会服务，所以民办高校的发展不能缺少社会的土壤，社会的参与能够更加有效地联系民办高校与社会的关系。社会对民办高校公共财政资金监督形式可以包括社会团体监督、捐赠者监督、家长委员会监督、媒体监督、委托机关监督。通过建立健全社会监督机制，逐步培育监督文化，提高监督主体意识，赋予监督权威。