公务员申诉制度之受理范围问题研究

在强大的国家公权力光环下，公务员一直被认为是“强势者”而不受法律保护的重视，实践中公务员合法权益遭受侵害的现象屡有发生，相应的法定申诉制度却不能进行全面、有★效的救济，造成这种现状的原因很多，但最直接的原因在于公务员申诉制度的受理范围过窄，很多的权益损害现象被排除在救济范围之外。

一、我国公务员权利规定

要辨析我国公务员申诉制度之受理范围，首先应当明确我国公务员在法律规定上的具体权利有哪些。我国公务员共有7项列举之权利和法律兜底条款“法律、法规规定的其他权利”。从权利构成来看可以将这些权利归纳为四方面：政治权利、职务权利、身份权利、利益权利。对比域外公务员权利相关规定，可以发现英美法系国家很少在成文法中集中地直接规定公务员的具体权利，但只要存在公务员权利之处，其规定却是相当明确甚至详细，具有很强的操作性。①大陆法系的国家则一般以成文法的形式对公务员的权利予以规定，甚至以单项法律的形式来予以规定。②总的来看，这些国家和地区公务员享有的权利主要为四个方面③：利益保障、保护权，身份相关权，有限的政治参与权和接受培训教育权，这与我国上述的公务员法定权利大致相同。

二、我国公务员申诉之受理范围规定

我国《公务员法》和《公务员申诉规定（试行）》中对于公务员申诉范围采取了列举加概括的立法模式，7种可申诉的情形分别是：处分；辞职或者取消录用；降职；定期考核为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或扣减工资、福利保险待遇。对比《公务员法》第13条规定的公务员权利，我们可以发现这7种可申诉情形尚不足以与后者一一对应或是全面涵盖，更勿论一些将来可能出现的新的公务员权利。

三、公务✯员申诉受案范围狭窄之原因分析

在全方位的公务员权利规定之下，公务员申诉制度受理范围却是如此狭小，究其原因主要在于制度和实践两方面。

（一）制度层面特别权力关系理论制约。特别权力关系理论起源于18世纪普鲁士时代，后为日本、台湾地区引进。在此理论下不仅公权力主体可以单方面要求公务员负担特别义务，而公务员对于公权力主体是附庸地位。④在我国，特别权力关系理论虽没有得到明确的阐述和推广，但整个行政法的发展却深其比较大的影响。在保护基本人权的世界大环境下，特别权力关系理论不断受到理论界和实务界的普遍质疑，甚至很多国家的学界开始对其进行抛弃，一种新的特别法律关系理论应运而生，其认为公务员与国家之间的关系是一种“契约合同”关系，强调公务员和国家之间的主体法律地位平等，国家应当尊重并保障公务员各方面的权利。特别法律关系理论为公务员申诉权的切实实现打开了理论的枷锁。

（二）实践层面中国自古以来的“官本位”思想阻碍了公务员申诉制度受理范围的发展。“官本位”思想具体来讲就是把某人是否为官以及官职的大小作为衡量其社会地位和价值的标准，整个社会对官有一种近乎畸形的敬畏之情。如果一个普通公务员其权利遭受官员的侵害，围观者甚至受害者本人都认为忍气吞声不作伸张是最明智的选择。要想改变这种态势，必须从“官本位”思想向“法本位”思想转化，而所谓的“法本位”思想就是要树立宪法、法律的权威，充分保障宪法法律赋予的权利、切实履行宪法、法律义务。我国宪法第41条规定中赋予作为公民的公务员以申诉权，同时我国公务员法对公务员申诉制度亦作出了具体的规定，这些都为公务员申诉制度的运行提供了宪法和法律依据。

四、公务员申诉受理范围扩大化之建议

本文拟对比我国公务员法13条之权利规定和实践中公务员权利受侵害之事实，探讨将下述问题列入公务员申诉情形之可能性，以扩大公务员申诉之范围，切实保障我国公务员法定权利的全面、有效救济。

（一）公务员工作条件问题

公务员法中规定公务员有“获得履行职责应当具有的ฬ工作条件”。其中法定的工作条件包括提供办公场所、❥办公用具、交通工具、通讯设备等方面，工作条件的提供应当满足两方面的要求：一方面是要有国家财政的相应保障；另一方面是要与公务员所履行的职责相当。但在实践中公务员的工作条件往往是以职务等级高低为标准。对于此问题，对比域外经验不难发现他们已经将其列入了公务员的申诉范围。英国的公务员申诉事项中就包括了针对职务执行中一般性工作管理措施，而这申诉中就包括了公务员职务执行中发生道义危机或对履职工作条件发生争议等的一般性争议。⑤美国的申诉范围则更广泛，包括对工作条件、工作安排和工作调整等对己不利的人事措施不服的，都可以向机关首长提出申诉。⑥虽然对于公务员实体保障范围的规定，受到各自经济、政治和法律制度的深刻影响，但如上所述我国实践中已经出现此类问题并且影响严重，所以将公务员的工作条件问题纳入申诉范围中也是顺应现实需求。

（二）公务员的任职和升职问题

（三）公务员培训问题

公务员参加相关培训，是宪法规定的公民文化教育权在公务员法中的具体体现。根据现行公务员法的规定，公务员参加相关的培训不仅是其义务，同时也是其权利。但在公务员培训的实践中此项基本权利往往得不到很好的保障，行政机关一向视此为上级指派之“软任务”，更谈☃不上保护的意思，而且也将培训与公务员考核任职、晋升联系起来。因此，从保护公务员权利、提高行政效率的角度出发，应设立公务员培训救济途径，将公务员培训纳入申诉范围，通过法律保护以强调此权利的“刚性”。

（四）公务员考核结果

根据公务员法的规定，公务员考核结果有优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，目前列入申诉范围的仅仅是定期考核不称职这一项，这是极不合理的。连续两次考核不称职会被辞退，这将严重影响公务员身份权利，所以将之列入申诉受理范围无所争议。而前三种考核结果虽不能直接影响公务员身份，却成为了公务员工资、级别、奖励和培训机会获取的依据，尤其是基本称职的评定。因此，对于考核的各项结果均有保护的必要，都应当列入申诉范围，这样才能促进各级国家机关严格依据公务员法和各公务员考核办法实施考核，切实保障公务员的权利。

（五）公务员登记问题