对我国环境纠纷公益诉讼制度的完善之思

[摘 要]环境纠纷是环境问题的产物，它随着环境问题的日益严重及我国环境保护事业在各个领域的深入开展和公民环境意识、法律意识、维权意识的增强，环境纠纷日益增多，与此相应由污染引发的环境纠纷数量则呈上升趋势。环境纠纷若难以及时、有效地解决，就会进一步引起纠纷双方矛盾激化，甚至影响社会安定，也不利于环境管理本身的发展。

[关键词]环境；纠纷；公益诉讼

环境纠纷作为一种在环境恶化与民众维权意识觉醒矛盾下出现的特殊纠纷，与其他纠纷相比具有明显的特征，例如引发环境纠纷原因的复杂性、环境纠纷的主体具有不确定性及社会性等。而公益诉讼也不同于一般保护私人权益的诉讼，其主要目的在于维护环境公共利益且其公益诉讼具有预防性质。因此，笔者认为环境纠纷公益诉讼是一种特别的诉讼。当前的环境行政管理和传统的法律制度由于存在各种局限性，已难以对此作出有效的反应。因此，建立一种新的更为科学、合理、有效的环境纠纷公益诉讼制度迫在眉睫。

（一）环境权的创设

环境权是二十世纪六七十年代世界性环境危机和环境保护运动的产物，是人们对人与自然关系作出全面深刻反省之后形成的新的生存和发展的权利观。这一概念频繁地出现在国际法和许多西方国家的法律文献和学者们的著作中，并在很大程度上扩大了环境法的调整范围。

（二）放宽原告资格标准

根据我国传统的诉讼理论，无论是民事诉讼还是行政诉讼ษ，一般都要求原告必须是与案件有直接利害关系的人，且将原告受到的损害局限于实际的、有形的损害。但是因环境侵权而造成的环境纠纷一般具有广泛性、间接性、积累性和持久性等特征，因此根据“直接利害关系”的原则，就使得很多受环境侵害的受害人不具备原告资格的这一要件，而无权提起环境诉讼，那么他们的合法环境权益不能受到很好的保护。

当前，由于现行法律对起诉资格的限制，学界中存在各种对放宽我国环境纠纷公益诉讼起诉人起诉资格的声音，主要有以下几种理论：

1.私人检察总长理论

该理论认为：“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端……宪法不禁止最高权力机关授权任何人，不论是官吏或是非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”③这种理论使非直接利害关系人获得起诉不法行政行为的资格。

2.信托理论

该理论认为，国民与政府之间是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得自行处理这些财产。④国家有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉讼权也托付给国家。国家以政府的名义进行起诉。

3.扩大解释直接利害关系的原则

传统的诉讼法一般均规定，原告必须是与案件有直接利害关系的人，任何人无权对与自己无关的利益主张权利。而环境公益诉讼的目的不在于为个人的合法权益提供救济，而是为了维护环境公共利益，因此应当对环境公益诉讼中的原告资格做宽泛的解释。

4.授予检察机关公益起诉权

检察机关提起民事诉讼虽然目前存在很多理论上的缺陷，但也存在其必要性和可能性，从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益。⑤笔者认为，可以借鉴外国的立法例，通过检察院提起民事诉讼的方式来弥补公共利益方面的不足。

5.授予环保等公益团体环境公益起诉权

一般公民相对于其诉讼对手来讲，往往缺乏必要的财力、人力和专门的技术知识，以致其公益诉讼往往难以开展下去。在此情况下，授予相应的环保公益团体以公益起诉权，不失为一种办法。因为它们有一定的组织形式、章程、宗旨、任务、目标和活动方式等等，当环境公共利益受到侵害时，它们通常有能力通过提起诉讼来维护环境公共利益。

（三）扩大受案范围

目前，我国行政诉讼的受案范围可以概括为：侵犯相对人合法权益的部分具体行政行为。但是，事实上，行政机关由于利益驱动或者其他原因有时会出现忽略环境的生态价值而制定出一些危害环境的开发计划、规划、政策等情况，这些抽象的行政行为对环境的危害更大，甚至范围更广。可是，我国法律规定，法院不受理公民、法人或其他组织对抽象行政行为提起的诉讼。这意味着包括公民、法人或者其他ญ组织在内的任何人都无权对将产生不利环境影响的行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令本身提起诉讼，最多只能对依据这些法规、规章、决定和命令做出的具体行政行为提起诉讼。

实践中，由于制定其他规范性文件的主体十分广泛，又缺乏有效的监督制约，往往存在其内容违背法律、法规的规定，侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，违背了依法行政原则。因此很有必要将行政机关制定、发布其他规范性文件的行为纳入人民法院的受案范围，加强对它的审查和监督。⑥因此，为了保护环境公益，必然要求将对环境公益带来不利影响的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中，所以环境行政公益诉讼案件的受案范围应该不仅包括侵害环境公益的具体行政行为还应包括抽象行政行为。

（四）环境纠纷公益诉讼制度其他方面的完善

1.举证责任的倒置

在传统的民事损害赔偿诉讼中，一般要求受害人对自己的主张提供证据，即受害人必须对加害人有过错、有损害事实、加害行为与损害事实之间有因果关系等问题进行举证。但是，在环境纠纷中，由于受害人大多数是普通的公民，缺乏收集证据的技术手段，对致害物质缺乏相应的监测、化验手段，很难取得相关的证据。同时收集污染者排污证据涉及到企业的生产工艺、商业或技术秘密等专门知识，收集这类证据对一般的公民来说十分困难，从而导致受到环境侵害的原告难以真正得到司法保护。鉴于以上原因，我国环境纠纷公益诉讼举证责任倒置的原则应该得到立法肯定，但也不是完全免除原告的责任：原告需提出加害人有污染行为的初步证据，至于污染事实是否存在，污染行为与损害结果之间是否有因果联系等举证责任则倒置给被告方。

2.延长诉讼时效

我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起算。”但因为环境侵害具有滞后性和潜在性，它是多种因素经长时间的积累后逐渐形成或扩大的，自实施侵害行为到造成侵害结果，往往需要经历很长的一段时间。所以笔者认为可以针对环境侵权的特殊性，按照污染物的特性把诉讼时效作一个归类，例如，一般污染为3年，某些为4年，某些为5年等等。同时，诉讼时效期间的起算点是直接影响诉讼时效期间届满的关键，为了避免出现“损害还未发生，时效已经消灭”的情况。应当将“从权利被侵害时”起计算，改为“从侵害结果发生时”起计算。

3.合理分担诉讼费用

我国诉讼法规定，私法人和个人以自己的名义提起的民事诉讼和行政诉✿讼，除特殊情况外，必须先交诉讼费后才能进入审判程序。显然，以上这种方式在公益诉讼当中不甚妥当。起诉人提起公益诉讼是为了维护国家、社会公共利益，如果要预交诉讼费将影响民众维护公益的积极性。而且环境污染等破坏自然资源案件的诉讼标的往往非常大，提起公益诉讼必须缴纳高额的诉讼费，这无疑为普通公民提起公益诉讼设置了一道难以逾越的鸿沟。故公民、法人和社会团体提起的公益诉讼原则上无须预交诉讼费，但为了防止其滥用起诉权，可以向原告收取适当的费用。

综上所述，由于我国不断出现的环境纠纷，引起了社会各界尤其是法律界人士的广泛讨论与争鸣。学者们针对环境纠纷的解决提出了诸多精辟的论述与观点，普遍认为环境纠纷解决难度大的原因，除了由环境问题本身的综合性、复杂性等特点所造成的以外，环境纠纷公益诉讼制度的缺失更是该问题难以解决的一个重要方面。因而研究我国环境纠纷公益诉讼制度问题有助于从司法实践方¿面遏制污染的加剧，从而使得环境公益诉讼在实践中变得更加明晰。

[注释]

①蔡守秋：《环境资源法教程》第237页，武汉大学出版社，2000。

②周训芳：《论环境权的本质――一种“人类中心主义”的环境权观》，载《林业经济问题》。

③齐树洁 郑贤宇：《构建我国公益诉讼的思考》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2005年第1期。

⑤郝明金：《行政诉讼☯范围的反思与重构》，载于《诉讼法学、司法制度》，2003年第5期，第

5

5、56页。

⑥迈克尔・D・贝勒斯：《法律的原则――一个规范的分析》，第67页。

[参考文献]

[2]齐树洁，郑贤宇.构建我国公益诉讼的思考[N].河南省政法管理干部学院学报，2005，

（1）.

[3]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002，（06）.

[4]史玉成.环境公益诉讼若干问题探析[J].现代法学，2004，

（3）.

[5]李放.试论我国环境公益诉讼制度的确立[N].中国社会科学院研究生院学报，2004，（03）.