完善我国住房保障体系的财税政策研究

一、引言

20世纪90年代以来，伴随着住房分配制度改革，在国家一系列住房商品化和鼓励住房消费政策的指导下，我国房地产市场始终保持着较快的增长速度，房地产业的发展对于改善人民的居住条件、带动相关产业的发展、刺激内需等都发挥了重要的作用。在市场化改革思想的主导下，我国住房供应机制己经发生了根本性的转变，由单位福利分房转变为居民自主购买住房。但是，我们也要看到，随着经济社会的发展，以及城市化进程的加快，大量农村剩余劳动人口转移到城市，加上城市人口改善居住条件的刚性需求，使得住房需求大增，而与此相反的却是城市土地的相对稀缺，导致住房供给不能快速增加，供需矛盾的结果是不断推高房价。此外，随着经济的发展，社会的游资也不断增加，在缺乏有效投资渠道的情况下，也会大量涌入房地产市场，增加了房市的投资或投机需求，也不断推高房价。近年来，我国一些城市房❅价大幅上涨，己远远超过了中低收入家庭的实际承受能力，这些弱势群体难以依靠自身力量通过市场化途径解决住房问题。住房是人类的基本权利和需要，关系到人们最直接、最现实的切身利益，为弥补市场机制存在的缺陷，体现社会公平，也消除某些社会不稳定因素，政府有必要利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭解决困难，构建住房保障制度体系，在住房保障体系建设中发挥主导作用。

近年来，中央政府对住房保障制度体系建设极为重视，将住房保障工作作为民生工程的重点，各地区也结合自身的实际情况做了许多有效的工作，全国已基本形成了由廉租住房、公共租赁住房、经济适用房及限价商品房等多种政策性住房组成的、保障方式多样、基本涵盖所有保障对象的住房保障体系。然而由于我国住房体系建设的时间较短，许多制度还有待完善，因而在实践中也出现了不少问题。例如，从地方政府来说，房价、地价的上涨，使得土地出让金及房地产相关税收会随之增长，为地方财政带来了可观的收益，特别是一些经济发展相对滞后地区，有的更是靠卖地维持生存，如果让他们划出大片土地，且要求由地方政府拿出大笔资金建设保障性住房，不仅会遭到地方政府的抵制，在实践中也难以落实。从世界各国的实践来看，政府在住房保障体系建设中都发挥着积极作用，这其中财税政策的作用更是不可低估，因此如何借鉴国际经验，改革和完善现行有关保障性住房的财税政策，建立适合我国国情的住房保障体系则是当前的一项重要工作。

二、我国住房保障体系存在的问题分析

经过几年的发展，我国己初步建立起了以经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度三项制度为主要内容的住房保障基本框架，主要从三个梯级来提供住房保障，保障居民住有所居，即通过商品房来解决高收入家庭的购房需求;通过限价商品房、经济适用房解决中低收入者的购房需求;通过廉租房、公租房解决缺乏购买能力的低收入者的居住要求。由于我国住房保障体系建设起步较晚，一些政策、法规还不完善，与之相适应的财税政策不能很好地发挥调控和促进住房保障体系建设的作用，还存在一些亟待解决的问题。

政府住房保障建设资金投入有待加强，并需逐步稳定

我国住房保障建设资金的来源包括以下几个方面:财政预算资金、土地出让金净收益、住房公积金增值收益、廉租住房等租金收入、社会捐助及其他资金。从现阶段住房公积金的运营情况看，由于缺乏有效的投资增值渠道，加上通货膨胀因素的影响，使得公积金的增值收益减少，甚至出现负增长。土地出让金收益受房地产市场状况、房屋及土地交易价格、可供出让的土地规模等影响较大，受上述诸多因素合力的作用，当前土地出让金收益处于萎缩态势。从廉租住房等租赁收入方面看，由于租赁性住房发展得相对较晚，可租房屋量有限，再加上租价受政府调控，眼下的租赁收入较为有限，可能仅能维持出租房屋的正常运营，而社会捐助及其他资金有很大的不确定性。因而，从实际运行情况来看，这些资金仅能起辅助作用，保障性住房建设资金的主要来源无疑是财政预算资金，这与发达国家的实际情况也较为相似。

从财政预算资金方面看，在全国范围内，住房保障建设资金未能清晰纳入政府公共财政预算，只有少数城市建立了制度性的资金预算安排，多数城市仅依靠住房公积金增值收益、土地出让金净收益及房屋租赁收入等作为保障性住房资金来源的主渠道。单从土地出让金净收益来看，按规定地方政府要从土地出让净收益中提取不低于10%的比例用于廉租保障住房建设，但实际上，2009年全国土地出让收入高达15 900亿元，用于廉租房支出仅为187. 1亿元，仅占整个土地出让金收入的1. 5% 。据有关资料显示，2011年，仅经济适用房和廉租房建设的资金缺口就高达961亿元。缺乏预算资金安排及财政资金的大量投入，缺乏稳定的资金来源渠道，是保障性住房建设的瓶颈，也是住房保障体系建设的一个重要障碍。

政府财政补贴对象需要明确，补贴方式有待完善

住房保障的对象界定为中低收入家庭，财政补贴是为了解决中低收入群体的住房问题。就全社会来说，目前我国还没有一个权威机构来判定家庭的收入标准，这样确定补贴对象就非常困难。受个人信用体系建设滞后，中国人富不外露的传统心理的影响，个人和家庭收入难以确定，难以限制高收入者成为政府补贴的对象，而真正需要保障的对象有时也会出现既无力优惠买，又不能廉价租的现象，出现了保租与保买之间的夹心层家庭。另外，我们能确定的往往只是公务员、国有企事业单位职工的收入，对于私营企业员工的收入、自由职业者的收入、股息、红利、馈赠及其他隐性收入，我们无法确定，也为确定补贴对象增加了难度。

从补贴方式看，目前主要有两种方式:一种是实物保障，财政补贴直接补给住房生产者，通过生产者的供给行为间接地传递给消费者，俗称补砖头，如限价房和经济适用房。这种补贴方式，有利于直接形成供给，有利于吸引社会资金参与建房，但要求政府有镇密的计划安排，并对住房的分配、流通有严格的监控，易形成政府对市场的直接干预，而且由于成片大规模建设保障性住房，在城市容易产生贫民窟区域，这种补贴方式一般在住房短缺的情况下使用较为有ღ效。另一种补贴是现金补贴，是对消费者的直接补贴，如给予低收入家庭的房租补贴，这种补贴形式能够避免对住房市场的直接干预，有利于节约政府监督成本，也提高了政府的市场调控效率，但这种方式对市场要求较高，要求有完善的房地产二级、三级市场与居民不同层次的保障需求相适应，这种补贴方式在住房需求基本平衡或供大于求的情况下更为有效。从以上分析可以看出，我国当前采用的以补砖头为主的补贴方式存在明显的政策缺陷，应逐步改暗补与明补，转到以补人头为主的补贴方式上来。

税制设计不尽合理，难以有效发挥税收的调节作用

现行的房地产税制设计不尽合理，主要体现在以下三个方面:一是各阶段税费负担不均衡。在房地产开发和流通环节，目前设置的税种包括营业税、城市维护建设税、土地增值税、印花税、契税及教育费附加。在房地产保有环节只有城市土地使用税和房产税两种。在开发和流通环节的税费过于集中，在房地产还处于卖方市场的情况下，势必导致生产者转嫁税负，从而抬高房价，而在保有阶段的税负较轻，不利于抑制房地产的投资或投机行为。二是重复征税现象、征管不到位现象严重，不利于发挥税收的调节功能。一方面，当前不论在房地产销售还是租赁环节都存在较为严重的重复征税现象，例如营业税和土地增值税就是实质性的重复课征;另一方面，许多征管税种不到位，没有实现应征尽征，如开发企业的所得税，由于存在财务延期结算、后期成本前置及其他人为因素，会出现税款流失和漏征现象。重复课征人为增大了房地产成本，也推高了房价，而漏征、应征未征则难以发挥相应税种的调节作用。三是税式支出过多，实施效果不明显。税式支出是指为实现住房保障政策目标而实施的税收优惠和减免。目前有关保障性住房的税收优惠政策很多，几乎涉及到上述提到的房地产开发、流通环节及保有环节的所有税种，但是由于优惠政策之间缺乏有效的协调和配合，使得税收优惠本身失去了引导和调节作用，实际上沦为政府为开发和经营保障性住房的企业减税让利的工具。

三、国外住房保障体系建设的财税政策运用

住房保障体系是关系国计民生的大事，世界各国都会根据本国的国情，发展具有社会保障功能的住房供应体系，特别是一些发达国家，在经历了几十年甚至上百年的探索后，形成了较为完善的住房保障模式，分析其住房政策及相关保障制度，对于构建我国的住房保障体系具有重要意义。

美国

美国是典型的市场经济国家，住房的供给与需求基本上按照市场经济原则，由市场机制调节。一般而言，中等以上收入者会选择从市场上购买符合自己要求的住房。政府主要是为低收入阶层解决住房问题提供帮助。美国的住房保障政策有一个渐渐发展的过程，在20世纪30-50年代基本上采用的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，60-70年代逐渐采用向房地产开发商提供住房建设补贴政策，70年代以后又开始逐渐向为低收入者提供房租补贴的需求政策转变，目前房租补贴的租金优惠券计划己成为美国住房政策的主流。经过多年的努力，美国至今在公共住房投资建设、税收优惠政策及租金补贴等方面，已建立起一整套较为完备的财税政策体系，较好地解决了居民的住房问题。

德国

德国的住房建设大体经历了三个阶段:一是从工业革命开始到二战前，由工业化带动了城镇化，一些人开始建造住房，在满足自身需要的同时，也将多余的部分向他人出租，形成了房屋租赁市场。二是从二战后至20世纪90年代，由于大量住房毁于战火，且战后大量移民的涌入，加剧了住房的紧张状况。二战以后，德国房荒严重，住房短缺成为当时最突出的社会问题。三是自21世纪初以来，随着人口的缓慢增长，住房开始饱和，政府在继续实施社会福利住房政策的基础上，主要运用财税政策促进适应老年化、混合型、节能环保型的住宅建设。从财税政策角度看，政府主要采取实行房租管制、提供福利性公共住宅、提供财税优惠政策和住房补贴等方式，来影响住房供求关系，满足不同发展阶段居民的住房需求，并形成了适合本国特点的住房保障体系。

日本

日本是典型的人多地少国家，房价较高，大部分人都买不起房，为解决低收入家庭的住房问题，保证居者有其屋，政府实施了有效的住房政策，来保证每个家庭，包括低收入家庭都能有获得住房的机会。在立法上，颁布了《住宅建设规划法》、《住宅取得促进税制》、《公共住宅法》、《地方住宿供给公社法》等，明确了中央政府和地方政府在住宅供应方面的责任。同时，运用财政和金融手段，建立住宅金融公库，向居民自建或购买住房提供长期稳定的低息贷款。此外，日本还规定居民构建符合国家政策及技术规范要求的住宅，不仅可申请低息贷款，而且还贷期内的数额可在个人所得税中扣除，在住宅的交易和持有环节都可享受到税收减免优惠。

新加坡

新加坡是一个市场经济国家，但住房的建设和分配并不完全通过市场来实现。政府之所以能在较短的时间内成功地解决了住房短缺问题，并完成了住房由量到质的提升，主要归功于以住房公积金制度和居者有其屋计划为支柱的福利性公共住房政策。新加坡的住房保障建设也大体经历了三个时期:一是20世纪60年代的公共租屋发展时期，这一时期主要是解决有屋可住的问题，政府制定了五年建屋计划和居者有其屋计划，以组屋形式向居民提供大量的公共住房。同时，开始允许居民利用公积金购买政府组屋。二是20世纪70年代的高级公寓发展时期，这一时期，随着房荒问题的缓解，政府住房政策的重点向改善型转变。政府成立开发公司，开发建设一些美观、设备齐全的高级公寓，限价销售给中等收入家庭。三是20世纪80年代以后的公共住房自有化时期，政府允许利用公积金购买公共住房，并允许除用于自己居住外，还可用于出租。目前，新加坡90%的家庭拥有住房产权，由政府提供保障住房的人口占88% 。

四、完善我国住房保障体系的财税政策选择

总体思路

在总体上，建立有中国特色的住房保障体系，要借鉴发达国家住房保障体系建设的成功经验，围绕住有所居这一总体目标，运用行政、法律、金融、财政等手段，分阶段、分层次、因地制宜地决定住房保障对象、方式和标准，在政府主导的基础上，发挥市场机制在保障资源的供给与配置方面的作用，为中低收入家庭提供满足基本需求的住房，体现社会公平。 具体来讲，当前要在坚持广覆盖、成体系、分层次、可持续等原则的基础上，一是要加大财政在住房保障方面的投入，积极运用财税政策，扩大保障性住房的供给，合理引导和调节供需双方的行为，保障中低收入家庭的居住权益;二是适应社会主义市场经济体制和住房保障体系建设阶段性变化的要求，厘清政府与市场的职责，把原有隐性的公共财政收支活动变为显性收支活动，把财政补贴由阴补变明补，解决好中低收入家庭住有所居的托底问题。

配套改革

1.加强个人信用体系建设。完善的个人信用体系必须包括社会的道德准则和与信用相关的法律法规。加强个人信用体系建设，一是要加强思想道德建设，强化诚信意识，树立诚信为本、操守为重的良好风尚。二是要加快个人信用体系建设方面的立法工作，在个人信用登记体系、数据评价体系、监督管理体系、风险防范体系及违背诚实信用的惩戒措施等方面进行规范约束。同时要加快建设个人信用基础信息共享平台，成立专门从事个人信用资料的征信机构，逐步建立个人信用系统。

2.完善住房保障的进退机制。制定相关的保障性住房法律法规，明确准入和退出办法、处罚措施及处罚部门，从立法的角度规范保障性住房建设、分配、管理主体的责任。执行严格的审查、登记制度，加强公示力度，防止住房保障对象认定出现偏差，保障政策落在实处。借助个人信用体系建设，建立保障家庭经济状况查询系统，建立定期对原保障对象进行重新认定的复审制度，实行动态管理，形成管理与监督的合力。建立规范化的违规惩罚机制和退出机制，对经核实的违规家庭和不属于保障对象的家庭执行退出程序，确保保障性住房分配的公平、公正。

3.培育住房租赁市场。制定专门的法律法规，加强行业诚信教育和从业人员岗位培训工作，规范房地产中介服务市场主体运作行为。归并住房租赁税费种类，推行指导租金制度，通过有关部门信息共享，密切衔接等措施，建立行之有效的房屋租赁协管机制。落实房屋租赁登记备案制度，促进租赁市场规范有序发展。优化财政补贴政策、税收优惠政策，吸引民间资本从事租赁住房建设，鼓励企业、个人从事住房租赁业务，活跃租赁市场。

具体措施

1.拓展融资渠道，稳定资金来源，大力兴建公共住房。住房保障是我国社会建设的重要方面，也是民生财政的应有之义。从世界各国的经验来看，对于住房社会保障体系建设初期，特别在住房短缺的情况下，大兴公共住房，增加供给，是非常有效的办法。要兴建公共住房，一是要合理界定中央政府和地方政府的保障事权，明确住房保障涉及到社会公平和国民基本生活需求的托底问题，应属中央政府的主要职责。同时，由于保障性住房属不动产，不具有空间上的流动性，体现为区域性的准公共产品，地方政府也负有保障责任。二是合理划分中央政府和地方政府的财权，按照财权与事权相统一的原则，根据各级政府在住房保障方面所承担的责任配置财力。当前主要应稳定资金来源，拓展融资渠道 シ，为保障性住房建设提供可靠的财力支持，可从以下五个方面着手:

明确将保障性ห住房支出列入财政预算，并落实到位。2007年11月，国务院九部委发布的《廉租住房保障办法》中确定了廉租住房资金来源，其中包括各级财政安排的保障资金和补助资金，这一切都需要在实际工作中尽快落实，不打折扣。

发行专项住房保障资金公债。成立专门的非营利机构，统一规划建设保障性住房，并以其名义发行公债，在资本市场上筹集建设资金。目前我国政府的债务负担率和赤字率都处于较低水平，为发行政府公债提供了空间。发行公债既可以吸纳市场上较多的闲散资金，也可以弥补保障性住房建设资金的缺口。

加大土地出让金提取比例。按照《廉租住房保障办法》之规定，从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障资金。从实际情况看，财政部相关资料显示，2010年国有土地使用权出让收入29 109. 94亿元，按土地出让净收益为出让收入的60%估算，净收益为17 465.%亿元，应按规定提取1 746. 59亿元用于廉租房建设，而实际安排的廉租住房保障支出463. 62亿元，只占当年土地出让总收入的1. 59%。可见，当前既要落实己有提取10%的比例规定，同时也说明从土地出让净收益中提取保障性住房建设资金还有很大空间，可以提高比例。

吸引民间资本参与保障性住房建设。2010年5月，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确提出:鼓励民间资本参与政策性住房建设。给予优惠的土地出让、财政补贴、税费减免等优惠政策，支持和引导民间资本投资建设经济适用房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造。

国有企业转让收益。眼下，基于国企的垄断性、低效率、国进民退等产生的垢病，良制国企，要求国企退出的讨论非常激烈。新36条中也明确指出:国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。同时还指出:鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革。笔者认为，对国企改革可以采取以下办法:一是对于中小规模，且又不影响国计民生的国有企业，可以通过向管理层或民间资本转让股权的方式，逐步放开。二是对公益性国企，要严格限制在民营经济无法代替或效果较差的几个领域内，加强治理结构和管理制度建设，实施有效的行业监督，提高透明度。要吸收民间资本参股，减少国有资本的控股比例。三是对竞争性国有企业实行社会化，通过资本市场使其股权更加分散，国家减少对这类企业的持股，甚至根据需要可以完全退出。我国国有资本庞大，可以从转让国有股权的收入中按一定比例提取作为保障性住房的专用资金。

2.灵活运用住房补贴政策，加大对低收入家庭的财政扶持力度。从我国近几年财政收入总量、增长速度、经济增长潜力来看，政府有能力增加财政资金对住房保障的支持力度。在保障性住房的供给有了较大的发展、个人信用体系逐步建立、合理确定补贴对象的基础上，可实现补贴方式逐渐向需求补贴政策转变，为低收入者提供房租补贴和购房补贴。当前，在住房保障政策实施过程中，一些地方扩大了租金补贴和购房补贴等补人头政策的比重，这是住房补贴政策发展的方向。通过直接贴租、贴息和发放购房补贴，政府直接面对低收入人群，由他们在市场上自主购买、租赁住房，这样既最大限度地给予了低收入家庭选择权，又减少了政府对房地产市场的直接干预。如果我们再参照国外的住房券制度，把住房券发给符合条件的保障对象，由他们拿住房券结算，不仅可以活跃租赁市场，做到专款专用，而且还能解决补砖头带来的贫民窟问题。要借鉴国外经验，采用可持续的住房补贴形式，实现保障资金的良性循环，发挥财政资金在住房保障体系建设中的杠杆作用。当前较为可行的办法有:一是以优惠的补贴政策吸引民间资本参与保障房建设，面向中低收入家庭出租经营，在满足一定条件后，优先出售给承租家庭。二是对购买经济适用房、限价房的中低收入家庭给予房贷贴息和贷款担保，满足他们的购房条件。

3.完善税费制度改革，发挥税收政策的调节作ค用。房地产开发建设所需时间较长，涉及的财务关系较为复杂。长期以来，我国一些地方房价大幅上涨，保障房建设滞后，与现行的税费制度密切相关。进行税费制度改革，调整住房供给结构，引导消费行为，是进行住房保障体系建设的一个重要方面。

减轻保障性住房开发和流通环节的税费负担，降低开发和经营成本，稳定房价。据估计，房地产开发需要缴纳余项的税费，涉及到2个政府部门，总体费用占到开发成本的15%-20%。这些税费大多发生在开发建设环节和流通环节，由于房地产市场的垄断性，一般都能转嫁给消费者，成为高房价的推手。如果能进行有效清理、归并，不仅有利于降低房价，也有利于保证开发企业的合理利润，调动其开发建设保障性住房的积极性，促使其更好地关注保障性住房的建筑质量。

改革房产税，作为地方政府财政收入的主要来源。1986年5月，国务院正式发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，从当年10月1日开始实施。现行房产税属于财产税中的个别财产税，其征税范围限于城镇的经营性房屋，对于住宅类房屋保有阶段没有影响，需要进行改革。当前在重庆、上海试点的房产税，就是在纳税人、征税对象、征税范围、计税依据、税率等方面都进行了改革后的新房产税。征收房产税，一方面可以加大房屋的持有成本，抑制房地产的投资和投机行为，稳定房价;另一方面可以把房产税设定为地方税或共享税，作为地方财政的一个主要税源，减少对土地出让金的过度依赖，也促使地方政府更乐意于拿出土地从事保障性住房建设。

增加直接税比重，减少重复征税、少征漏征现象。我国现在己基本形成了以增值税、营业税、消费税为主体的流转税，和以个人所得税、企业所得税为主体的直接税两大块构成的税制体系，但目前流转环节的税收占比较大，所得税对应的直接税占比较小，对于房地产行业也是这样。要减少重复征税、少征漏征现象，发挥税收的调节作用，只有扩大直接税的比重，扩大所得税类所占的份额。做好所得税的征缴工作，就要解决好房地产行业内普遍存在的财务延期结算和后期成本前置问题，可从以下四个方面着手:一是由建设主管部门合理确定建设工期;二是由税务部门按建设工期和实际销售面积合理确定财务结算时间;三是对企业所得税按销售额进行预缴，财务结算时再汇算清缴;四是监控重点科目，合理估算开发成本费用，防止后期成本前置。

优化税收优惠政策，减轩和赁双方的税费负担和购房者的相应负担。为降低中低收入家庭的税费负担，我国出台了许多税收优惠政策，由于这些政策间缺乏有效的配合，实际效果并不明显，需要进行整合，应从以下三个方面着手:第一，在购房方面，一是对中低收入家庭购房，可以实行个人所得税减免优惠;二是逐步提高个人所得税的生计费用扣除标准，对贷款购房的中低收入家庭，允许其住房贷款利息支出进行税前扣除。第二，在房屋保有方面，对自有唯一住房、小面积住房免征城市土地使用税和房产税。第三，在房屋租赁方面，一是对于建造或将自有房屋出租给特定对象的单位和个人，对其符合条件的租金收入加大营业税、城镇土地使用税和印花税等的减征力度;二是允许出租者加速计提折旧，房屋折旧等合理支出允许在计算所得税前扣除;三是为鼓励中低收入家庭租房，对个人合理的房租支出等在计算个人所得税时允许全额扣除。