地方政府财务报告基础上的债务风险分析运用的探讨

一、地方政府财务报告为政府债务风险管理提供资产负债表框架

地方政府财务报告是在其最高目标指导下、在合理的编制基础下形成的反映政府财务及财务管理受托责任的技术工具。政府财务报告报告对于政府债务风险管理的重要意义在于为债务风 ﭢ险管理提供的资产负债框架，相比传统的债务成本分析方法，这一方法更贴近与债务风险的实质，即地方政府掌握资产不足，无力偿债。

1地方政府财务报告有利于披露真实的政府债务信息

地方政府财务报告的目标与编制基础。在政府透明度以及政府公共责任日益被关注的情况下，政府财务报告的目标应明确为向公众全而反映其财务受托责任的履行情况。结合我✯国现阶段地方政府财务管理水平较低的现状，地方政府财务报告同时应兼顾信息有用性，以帮助政府债务信息使用者做出有效决策。这种责任反映的全而性要求政府财务报告采用权责发生制，这样地方政府的债务确认就基于政府应承担的责任而不是局限于政府作为直接债务人所承担的债券与借入款项等。

地方政府财务报告的目标与编制基础规范了地方政府债务的主体。在财务报告目标与编制基础的前提下，地方政府财务报告可以明确政府债务所涵盖的❅主体，债务主体的确认依赖于整个财务报告主体的确认。美国政府财务会计委员会认为政府财务报告的主体界定标准首先是在财务领域该组成单位是否对政府具有依存度，政府是否可以对该类单位产生业务活动的影响，进而形成财务活动的公众受托责任。其次是政府是否能对此类单位产生管理上的控制力，包括拥有监督权以及对管理人员的指派。结合我国现行政府预算会计制度，本级地方政府以及相关行政部门是地方政府财务报告的基本主体，所辖事业单位及某些政府背景的社会团体因为对政府财政的依存度和对地方政府的隶属关系也应纳入地方政府财务报告主体范围。而地方所辖国有企业不应被全部纳入地方政府财务报告的主体范围。十二五规划中提出将国有企业按照功能进一步划分为竞争性国有企业与公益性国有企业，对于竞争性国有企业政府仅持有投资者的身份，不再干预企业的决策和内部事务，也不会对该类国有企业持有财务资源的扶助义务。实际上从事竞争类业务的国有企业几乎不履行公众受托责任，这是将其从地方政府财务报告主体划出的最根本因素。但是地方政府对作为投资者，仍应将对其的投资确认为权益，这是真实反映地方政府会计要素的要求。显然政府财务报告通过准确的界定地方政府财务主体范围有效的解决了政府债务主体的问题，帮助地方政府政府债务主体与资产主体做到真正统一。

2她方政府财务报告内容有利于构建政府资产负债框架

地方政府财务报告内容应包括三个部分。首先为地方政府资产负债表，以政府支出经济功能划分的费用收支表以及相关的现金流量表。其次为反映政府未能在财务报表披露的重要财务信息和其他信息的附注。最后为相关政府财务管理信息。显然表达政府债务以及资产存量的资产负债表与表达其流量概念的收入费用表对于构建政府资产负债管理框架最为重要。另一方而，财务报告的附注中将会披露有关于政府或有债务以及隐形直接债务的内容，这对于构建完整的政府资产框架十分有益。

二、运用资产负债框架进行地方政府债务风险管理必须的准备

1.运用资产负债框架分析地方政府债务风险的理论准备

结合刘尚希对政府债务风险三个层次的分析方法，本文在政府财务报告所提供的资产负债管理框架下将政府债务风险从静态角度与动态角度分别分析。

首先，政府资产负债表中确定的债务均为政府性债务，他是政府以及政府性单位承担的直接法定义务，附注中披露可计量直接或有债务、地方政府道义上需承担的社会保险债务等政府隐性直接债务共同组成全口径政府债务，将其与政府资产存量相配比是债务风险分析的基础。

其次，从动态的角度观察地方政府债务可持续性，可持续性要求我们必须结合政府费用收支表考察地方政府在一定时期内所掌握的流量资源，结合政府资产存量，动从态的视角观察存量资☿产与流量资产之和是否能承担政府债务。

2政府财务报告下的资产与负债规模与结构

资产结构。如企业一样，政府财务报告下的地方政府各类政府资产并不具有同等的偿债能力，其拥有化解政府债务风险能力最重要的判断标准为流动性。流动性高的政府资产易于变现，无论是货币资金，还是周转的资产，或是存货都易于迅速获得变现价值，补偿政府到期债务。而政府固定资产中的公共基础设施几乎没有任何流动性，不具有变现价值。

此外，流量角度的政府资产为地方政府收支差，这部分资产具有较高的偿债能力。

债务规模以及结构。在政府资产负债表中确认的地方政府债务包括法律与合同规定的必须履行债务也包括借鉴企业财务报告慎重性原则将政府很有可能承担的或有ห债务加以确认的预计负债。此外或有负债其发生的可能性小于等于50%，将不同种类或有债务通过小于等于50%的转化率汇总与资产负债表产负债相加成为地方政府所应承担的所有法定债务。在此基础上将附注中披露的直接隐性可计量债务相加可估算地方政府债务。

三、运用资产负债框分析地方政府债务风险

1.静态政府债务风险分析与评价

表内债务资产负担率不应超过100%，世界上绝大多数国家要求地方政府尽可能避免出现资不抵债的情况，要求该指标低于甚至远少于100%，为了更好的观察政府资产的偿债能力，地方政府必须将所承担的负债与流动性资产进行配比。对企业而言流动比率大于2才证明企业具有较强的流动性，其流动资产能够在满足日常债务周转同时去清偿债权人的债务。简单假设政府的流动债务与非流动债务之比为1:1，那么表内债务流动资产负债率低于100%才能够真正抵抗债务风险，即政府不需出卖任何固定资产或其他非流动资产，就可在行使基本社会职能的前提下，偿还所有表内法定债务。

如果从更广义的角度去衡量政府负债率，我们需要考虑政府全部存量资产与流动资产对全部法定债务。根据2012年审计署对部分或有债务的转化率的统计，这类债务最终由政府债务主体承担的最高比率也低于20%，这意味着折算后的或有负债与表内债务总额占所有存量资产的比重不应超过120%甚至应远少于120%，否则政府必须重新审视政府性债务主体的或有债务管理水平。对于折算后的法定债务与流动资产比率来说，需要考察政府流动资产占总资产的比重，相比与表内债务流动资产负债率该指标不应变动过大。 总债务所涵盖的内容包括政府大量的隐性直接债务，与此相关的比率在政府资产存量角度作为参考。

2.动态政府债务风险分析与评价

政府债务动态分析的意义在于对地方政府进行更深入的政府债务可持续评价，地方政府举债最根本原因为入不敷出。常年财政透支会增加政府债务，蚕食政府净资产，进而威肋、政府财政安全。

上述分析同样适用折算后的法定债务资产负债分析等等。利用资产负债框架，将政府债务风险动态展示对于分析地方政府所而临的长期债务分析是十分有益的。