浅析强世功对“不成文宪法”以及中国宪政秩序

一、橡皮图章之谜：中国共产党的党章

强世功教授首先用中国共产党党章的宪法规范性去解释中国国家制度中的橡皮图章之谜。《中华人民共和国宪法》授予了全国人民代表大会以及其常务委员会广泛的政治权力和最高的政治权威。从书面上来讲，中国的全国人民代表大会和人大常务委员会是最高国家权力机关，但是中国宪法文本表达的人民代表大会制度与人大实际运作状况存在着很大的差距。这种规范与实际的背离导致很多人指控中国的人民代表大会没有真正发挥其宪法职能，而是一个摆设性的橡皮图章议会。一个国家的宪政性质部分取决于那个国家政府机构的创建背景。美利坚合众国与中华人民共和国虽然都是革命的产物，但是两国的开国政权是在不同的政治历史背景下产生的。美国的联邦政府是在独立战争结束后很短ฆ的时间内，由前殖民地的领袖们通过谈判而形成的，那些美国开国元勋们谈判议定的条款则以《美利坚合众国宪法》的形式被书面记录了下来。

相比之下，中国在共产主义革命后的新政府并不是通过制定宪法而产生的。早在制定新中国第一部成文宪法多年之前，一个基于中国共产党领导下的多党合作体制的政府就已经存在了。强世功认为这个以共产党为首的多党合作政治秩序是中国宪政体制的基础，而后来制定的成文宪法则是在已有的宪政基础上运行的，因此之后的成文宪法并没有推翻之前的权力秩序。。但是令人费解的是，既然新中国政府在文本宪法前就已经形成，那么1954年所制定的文本宪法的意义何在?如果共产党领导下的多党合作与政治协商制度是中国宪政体制的基础的话，之后的文本宪法为何又建立一个以全国人民代表大会为首的宪政秩序?强世功教授认为中国共产党所领导的协商机制虽然代表了人民主权，但是依赖人民民主专政的主权仍然需要进一步制度化，原有的基本政治秩序需要通过文本宪法的制定而形式化、常规化、行政化。因此，人民主权被重新分配到两个载体内一个是以人民代表大会为首的成文宪法制度，另一个是在共产党领导下的不成文宪政基础秩序。

强世功的解释虽颇有见地，但我认为他在这里的分析仍显得太形式化。他所描述的两种人民主权机制暗示了包括全国人大系统在内的国家机器与共产党系统之间的权力对等，但是从他之前所阐述的论点上来看，中国所有的国家政治权力始终都是授予中国共产党的，而中共本身则负有遵循四项基本原则的义务。1954年制定的宪法以及后来修订的各版本都直接反映了中国共产党的路线，而中国共产党的路线的基本目标之一即是建立一套管理机构用于完成党和国家对人民的责任。所以说，中国的宪法可以理解为在以中国共产党为领导的多党合作框架之下建立的行政管理体制。我们可以看到，如何处理成文与不成文宪法系统之间的关系是中国宪政的一个核心问题。强世功教授将中国共产党领导的多党合作体制视为实质性政治决策的基础，与此同时全国人大及其常委会负责审查和批准这些决定，从而给予政治决策成文宪法所要求的合法性。不过，这种区分指示了植根于党与政府机构的独有特征，即一个是政治性，另一个是行政性。由于全国人大体制是一个受中国共产党管理的行政性系统，它可以进一步向广大群众开放，让人ส民能够更加直接地参与人大体制。

中国共产党作为政治权力的化身，其参与权需要限制在党员范围内。此外，强世功认为中国共产党领导的多党合作体制包含在了中国成文宪法之内，所以，全国人大的橡皮图章功能是在国家行政框架内将中国共产党的领导地位正当化。对于强世功教授而言，中国不成文宪法与成文宪法之间的有效互动会逐渐使中国共产党从革命党转变成一个立宪政党，并将规范性的党章整合进成文宪法的原则内。我不认为这种互动关系是中国共产党完成向立宪政党转化的必要条件，我也不确信这个互动因素是否是中国宪政体制所不可避免的。目前中国的宪政划分与权力分配可能是稳定的。也就是说，如果民主集中制目前反映了中国自身政治体制的发展，那么中国共产党也许可以持续履行其先锋党的作用。至少我们可以想象，强世功所描述的互动过程可能发生于共产党机构内，而不是在国家机器上。比如说，这个互动成分可能是由三个代表所带来的一种结果，通过让更广泛的民众加入共产党而推进党代表全体人民利益的特征，从而巩固党的宪政合法性。强世功在他的文章中从这个方向作出了讨论，并指出中共的党章中所提供的政治一体化和行政的依从：这表明人民主权必须在党的领导下行使;党的领导必须遵循成文宪法;而成文宪法则建立了全国人大制度。党的政治主权在法律上必须得到全国人大的承认才可以成为国家主权。我可能会建议一种不同的模式中国共产党的政治主权在国家内行使之前必须通过宪法将其从法律上嵌入国家的行政管理机构中。

二、三位一体的领导体制：宪法惯例的形成

如果全国人大和中国共产党分担主权的话，强世功教授认为这两个权力的相互结合需要通过国家主席这个特殊的领导制度来实现。自20世纪90年代以来，一种结合党权、政权与军权为一体的中国最高领导人体制在逐渐形成，即中国的国家主席同时也是中共中央总书记和中央军委主席。这种三位一体的领导体制不是成文宪法的一部分，而是一个源于毛泽东时代的惯例。强世功认为三位一体的国家主席领导体制雏形在新中国建立初期就已形成党、军、政权三权都曾集中于毛泽东一身。文化大革命过后，出于对权力过度集中的担忧，1982年邓小平主导修订的宪法将原先高度集中的三项权力重新分配到不同的政府机构内。强世功认为1982年的分权宪法导致了各权力机构的互斗，逐渐加深政治利益集团间的矛盾，最后酿成了1989年的悲剧。为了避免内部政治斗争，原先的三位一体领导制度又重新在江泽民的任期中恢复。之后这种党权、军权和政权统一的国家最高领导人惯例在江泽民与胡锦涛换届的过程中得到进一步的巩固与规范化，形成不成文的宪法惯例。相较于成文宪法，强世功认为宪法惯例的约束力更加需要政治精英之间形成的共识。

一人多职的选举惯例一方面可以将形式上分立的权力整合起来，缓和权力冲突，但另一方面这种惯例同时又突出了形式分权与实际集权之间的背离。虽然在中国目前发展阶段国家政治权力最高层需要通过三位一体制度保持稳定，然而权力过度集中本身也可能成为一种影响稳定的因素。为了避免集权变质为充满个人崇拜色彩的极权，基于民主集中制的党内民主建设是必不可少的。在我看来，中国制度的成败取决于政治意识形态建设，以及确保有效地规范管理党员和国家官员的行为。因此，当务之急，中国共产党应确保其政治意识形态下规章制度的公平施行，维持规章制度的一致性、规范性、明确性。也就是说，必须规范党内组织制度和领导制度，依照党章确保党员的平等，通过党章保证党员的各项民主权利，并严格依据党章去监督处罚任何违章行为。我们可以看到，这种体制充分反映了宪政制度的原理。

三、香港基本法：宪法性法律

香港特别行政区是根据1982年修订的中国宪法而成立的，特别行政区一国两制的自治原则通过香港基本法而得到履行。一国两制意味着中国的社会主义制度不适用于香港，因此，中国宪法对于香港的适用性也成了一个颇具争议的问题。强世功教授认为，在解决一国两制宪法上的困难时，我们必须脱离法律形式主义去理解基本法与中国宪法之间的特殊关系。强世功认为香港基本法本身即是位于中国宪政框架下的一种宪法性法律，将其实际功能视为香港与中国大陆之间的一个社会契约，其中香港居民在承认中国主权的前提下得到一个高度自治的方针。由此而言，基本法可以被理解为中国不成文宪法的一部分，其运行方式跟随了英国曾经对西藏使用的间接统治模式。强世功教授的结论是，要理解中国的宪政，我们不能只是关注成文宪法，更重要的是充分考虑来自不同来源的不成文宪法。他使用了两个阶段来描述在过去的三十年中中国宪法学的发展。首ญ先是思想的阶段，在此期间，泛马克思主义的概念被用来讨论宪法的基本概念，并了解中国自己的宪法。第二阶段的特点是努力从司法角度了解中国的宪法，反映 ☹了西方宪政意识的影响，尤其是美国的宪法传统。强世功批评这两个阶段都受到了特殊意识形态的限制前者被马克思主义思想束缚，后者则被美国化思想蒙蔽。

立足于解决实际问题的愿望，强世功试图采取一种批判性的但非意识形态性的方式去论述中国的宪政问题。中国的宪政体制虽然不能简单地复制西方，但中国应从自身实际出发，努力做出对国际宪法讨论的贡献，以增强中国在国际宪政思想中的话语权。对于强世功而言，中国必须发展自己的独特的宪政模式。这种模式建立在成文和不成文宪法相互作用之上，将政治机构与行政管理机器有效地连接起来，它们共同构成了中国的实际宪法秩序。我认同强世功教授所提出的中国成文宪法不是整个中国宪法的观点，我也认为强世功对中国共产党宪政地位的理解是相当全面周到的。在中国宪法制度的合理性与合法性上，我也同样与强世功教授意见一致。不过，我不太确定强世功文中所提到的那些在《中华人民共和国宪法》中没有明确表明的成分是否应该被视为不成文宪法的一部分。强世功所主张的成文不成文二分法必须遵循一个原则，即不成文的宪法必须包围着正式的书面宪法，而这两种宪法模式的总和构建了一个合法的正 ツ常国家秩序。不过，我可能会尝试从不同的角度理解中国宪政的基础。我们可以想象，中国宪政体系的基本构成要素并不是成文或不成文宪法，而是中国共产党本身。中国的成文宪法从书面上阐述了宪法原则，并构建了人民政府，但是从根本上来讲，《中华人民共和国宪法》这个文件本身只是宪法权力的一种表达方式，而并不代表着宪政体系的整体。中国共产党作为一个宪政体制，其成员为政治权力的持有者，同时党员们也受到了坚持走群众路线的严格委任。因此，中国共产党被限制在走群众路线宪政规范内，这个规范是建立在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表等思想谱系之上的。

随着时代变迁，这个体制也在不断地根据实践自我完善，这就是具有中国特色的宪政体制。群众路线的宪法原则则意味着中国共产党必须构建一个为人民的政府，而这个以人民为本的政府需要通过颁布成文宪法来完成。广大人民可以通过全国人民代表大会制度行使国家权力，但中国共产党则通过宪法第一条行使人民民主专政。强世功教授正确地指出了中国国家宪法这一文件并不代表着中国宪政秩序的全部。中国宪法文本为国家政府权力的运行提供了法律基础，但是基本政治权利与维护国家组织的思想基础必须超越政府的运行框架。宪政制度是一种超越政府的意识形态体现，而中国共产党即为中国政治意识形态的核心。中国共产党作为国家制度与政治思想的阐述者与维护者，中国的宪法秩序即是中国共产党思想路线的表达方式。群众路线即是党的政治路线，党的政治路线即是中国的宪法原则，而国家机构则是宪法原则的实质体现。

因此，中国的成文宪法必须理解为中国共产党政治路线的一个重要部分，将人民与中国共产党的领导作用联系起来。