论我国环境污染责任保险单行法的构建

摘要：环境污染责任保险具有补充环境风险的行政监管、分散被保险企业的赔偿风险、及时救济受害人等环境、经济、社会方面的综合效益。我国2007年以来的试点实践已充分表明，缺乏相应的立法基础，环境污染责任保险事业的建立和发展必然陷入“叫好不叫座”的僵局。2014年修订通过的《环境保护法》仅增加了鼓励投保条款，尚无法满足现实需求。针对现有分散立法模式的缺陷、借鉴国际先进经验，我们应加快制定《环境污染责任保险法》，其立法框架也应当具有适应当代环保需要的结构特征。

关键词：环境污染；责任保险；单行立法

一、制定环境污染责任保险单行法的必要性环境污染责任保险是指，就被保险人由于污染环境本应自行向受害人承担的环境侵权损害赔偿责任，通过保险机制向保险人转移的责任风险。美国和欧洲部分国家的实践经验告诉我们，环境污染责任保险是运用市场化手段弥补环境风险单一行政监督管理的传统方式的重要工具。环境污染责任保险的积极作用已经得到了学界的认同，如我国台湾地区学者柯泽东教授就认为，污染责任保险具有事先预防的功能，可以实现间接遵守法律的目的，达到管理危险、分散损失的效果，可以增进被保险人控制污染危险的自主意识，鼓励被保险人通过增加污染防治设备投资以降低保费而激励企业更加慎重的发展[1]。

正如曾立新、王颖等学者基于对美国经验的历史考察所做之总结：以美国的环境责任保险的发展历史为例，若没有相应的环境立法，或者环境立法对于污染者的责任规定得过轻、过松，就不会产生对环境污染责任保险的有效需求[4-5]。可以说，我国2007年以来所开展的环境污染责任保险试点实践所暴露出的很多问题，在相当程度上应归因于缺乏足够的法律基础。例如，因缺乏保险费率厘定的公平规则，环境污染责任保险产品的设计有失公允；因缺乏强制投保的法律基础，潜在的被保险人缺乏真正、持续的投保意愿；因缺乏第三方主体的辅助机制，保险所承保的环境风险的评估、保费的厘定、承保中环境风险的有效监管防范、理赔中的损害鉴定评估等环节无法实现市场化有序运行；因缺乏有别于一般保险合同的特殊性保险合同规则，索赔、赔付、受害人特殊保护等制度环节缺失，导致无法保障环境污染责任保险应有的快速救济功能的有效发挥。

现行立法为何难以解决上述问题？可以说，我国现行有关环境污染责任保险的立法具有分散立法的特性。截至2014年4月《环境保护法》修订草案通过前，表面上，环境污染责任保险已为一些全国性立法和地方性立法所涉及，但评论现有环境污染责任保险相关立法，可以毫不夸张地指出其缺陷，即直接相关的条款数量不多、立法形式太过分散、倡导性条款充斥其中、集中性专门立法罕见，这已经导致了现行法难以保障环境污染责任保险市场的建立和运行。

现代法学竺效：论我国环境污染责任保险单行法的构建《环境保护法》修订后，已有的全国性立法形成了以《环境保护法》一般性倡导条款为引领，以海洋船舶油污、危险化学品内河航运污染、海洋石油勘探开发、海洋웃油气矿产资源勘探开发、太湖流域污染防治5个具体领域的个别分散法条为补充的基本立法架构。但若从规范内容的足够具体化、程序规则的足够可操作性和充足性等制度因素进行评估，只有海洋船舶油污领域的立法尚能基本满足海洋环境污染责任保险实践的最低需求包括：《海洋环境保护法》第66条关于建立船舶油污保险的倡导条款为第一层次；《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关行为人取得船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的行为规范专条（第53条、第54条）结合法律责任专条（第73条）为第二层次；交通运输部制定的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》的专项立法为第三层次。，而其他领域仅停留在宣示性立法的初级水平。如国务院《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年）仅于第27条规定：“海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险。”

二、境外环境污染责任保险的单行立法经验就世界范围比较而言，采用环境污染责任保险单行立法的具体方式主要包括3种：通用性环境污染责任保险单行法模式、环境法典专章模式和特殊领域环境污染责任保险特别法模式。

（一）通用性环境污染责任保险单行法模式

该模式主要适用于采用环境法典立法形式的国家采用环境法典模式的国家主要有法国和瑞典。，即在环境法典中设专门章节集ธ中规定环境污染责任保险的规则，目前该模式的实践仅出现在瑞典。瑞典曾在1986年制定了《环境损害赔偿法》（Act on Compensation for Environmental Damage），并于1989年制定了《环境损害保险法》（Environmental Damage Insurance Act），这两部立法与芬兰的同名立法在内容上具有较多相似性。

但上述两部法律已连同其他环境领域的法律一起被汇编入环境法典[8]。 1998年制定并于1999年1月1日起实施的《瑞典环境法典》（Swedish Environmental Code）第33章专章规定了“环境损害保险和环境清理保险”（Environmental Damage insurance and Environmental Cleanup Insurance），该章共4个条款。

（三）特殊领域环境污染责任保险特别法模式

三、《环境污染责任保险法》的框架结构设计比较上述3种立法模式，鉴于我国没有采用环境法典模式，客观认识到现有分散立法模€式效果不佳，而特殊领域环境污染责任保险立法模式也已被实践证明难以完全解决问题，笔者建议尽快研究制定《环境污染责任保险法》，以该法作为调整这类保险全程运行的专门立法。该法应至少包括总则、保险合同、承保风险、理赔、法律责任和附则几章。以下试就主要章节的立法要点和其中关键性立法技术具体阐述之。

（一）总则

《环境污染责任保险法》的总则部分应主要规定该法的立法目的；环境污染责任保险及该类特殊保险的立法定义；法律适用范围；该类保险的基本行政管理体制；强制保险的适用情形；（生态）环境高危害风险的物质、工艺、设备、设施目录的编制责任主体；强制环境污染责任保险与环境影响评价等环境保护行政管理措施之间的制度衔接；环境污染责任保险的赔偿范围；保险金给付的免责事由；环境污染责任保险的奖励与引导措施。

以美国经验为启发，建议未来的强制保险专条可以设计为3款，依次规定：“在中华人民共和国境内生产、储存、运输、销售、使用、处置具有（生态）环境高危害风险的物质或者使用具有（生态）环境高危害风险的工艺、设备、设施的企事业单位，须事先购买环境污染责任保险，或提供其♥他财务保证，以证明行为人对潜在的环境侵权损害赔偿责任具有充足的偿付能力。”“国务院环境保护主管部门应单独或会同有关部门适时制定和调整（生态）环境高危害风险的物质、工艺、设备、设施目录。国务院环境保护主管部门应会同国务院保险监督管理机构分类制定根据法律规定负强制投保环境污染责任保险义务的企事业单位的最低保险金额。”“未依据本法规定足额购买环境污染责任保险的企事业单位，其所在地环境保护主管部门不得批准其新建项目的环境影响评价文件；已经建成的，不得通过环境保护竣工验收，不得发放排污许可证。现有企业，应当按照环境保护主管部门要求的期限投保环境污染责任保险或提供其他财务保证。”一旦专门法统一规定了强制保险，除非有例外特殊情形须另行立法规定，未来可以不必在每部环境单行法中分别重复规定强制投保条款，以节约立法资源、提高立法效率。

（二）保险合同

所以，从更有利于环境侵权受害者获得实际救济的角度出发，保险人的保险责任期间应在满足一定条件时延续到保险合同结束后的某段期间。笔者建议，今后可以通过立法强行规定我国环境污染责任保险的保险责任的最低延续期间，上不封顶，自由约定。同时，也应充分考虑保险人保险责任延长的经济成本和经营风险，为了公平起见，立法应允许保险合同双方自愿约定保险人是否可以就此延长的保险责任期间收取必要、合理的额外保险费，但对于额外保险费必须强制建立专项保险赔偿储备金，以确保延长的保险责任期间内一旦出险，可以依法或依约实际获赔。

综合以上分析，笔者建议未来的保险期间条款可以分为两款：“环境污染责任保险的保险期间应由保险合同明确约定，保险合同约定的保险期间不得少于一年，起止期间由合同双方约定并在保险单中载明。”“国家鼓励环境污染责任保险合同双方当事人约定保险单起保前的一段时间为环境污染责任保险责任追溯期，只要在该段时间内发生环境侵权损害事故并且第三者在该追溯期内首次提出索赔，保险人承担赔偿责任。国家鼓励环境污染责任保险合同双方当事人约定保险人的保险赔偿责任有条件地延续至保险合同终止后的一定期间。保险人可以就本款前述保险责任期间的增加而收取相应的附加保费，同时应为延长的保险责任建立相应的专项保险赔偿储备金。”

（三）承保风险

1.明确承保前的环境风险评估规则

建议规定：“环境污染责任保险合同期间，被保险人应严格遵守环境保护、危险品管理、安全生产等相关法律的规定，采取合理的风险防范措施，防止污染损害的发生。保险人可以要求就保险合同所承保的相关风险事项对被保险人的场所、经营活动进行风险查勘，被保险人应给予积极配合。对于保险人提出的消除不安全因素和隐患的合理建议，被保险人有义务采取相应的整改措施及时改进。对于被保险人未履行其对安全管理应尽义务的，保险人有权要求增加保险费或者解除环境污染责任保险合同。” [2]17

3.探索建立第三方环境风险评估、监管机制

建议分两款依次规定：“环境污染责任保险的保险人可以将所承保环境风险的评估和监管的合理、必要的费用列入环境污染责任保险的运营成本，可以自行或委托第三方实施环境风险的评估或监管工作。”“国务院环境保护主管部门应会同国务院保险监督管理机构逐步建立环境风险第三方评估、监管的相关管理规范，为第三方环境风险评估、监管主体的行业准入、人员上岗考核和培训、评估、监督等提供统一管理和指导。” [2]17

4.明确环境风险的避免和控制义务

建议分3款规定：“发生污染损害后，被保险人有义务立即采取合理措施，尽力控อ制污染物的扩散，将对第三者的损害程度降至最低，并应根据相关法律法规或技术标准指南的规定，在获得保险人同意的前提下，聘请专业清污人员对污染物进行清理，必要时可以委托专业环境顾问、法律顾问参与其中。保险人有权对清理程序、费用进行调查、评估，尽力控制清理费用，被保险人应当积极配合。”“保险人和被保险人可以委托第三方环境风险评估、监管主体协助被保险人实施本条第一款所规定的风险防控活动。”“因被保险人未履行本条所规定的义务所导致的扩大的责任、损失，保险人不负责赔偿。”

（四）理赔

环境污染责任保险的理赔环节除了应适用《保险法》等有关法律规定，还应适应环境污染责任保险的特殊性，设计一些特殊的法律规则，以尽量避免和控制被保险人的道德风险，并尽量发挥环境污染责任保险对于防范和减低环境污染损害、及时救济受害人、为修复被污染环境或恢复被破坏生态迅速提供必要资金的功能。因此，未来的“理赔”专章应明确规定：环境污染责任保险被保险人报告事故发生的义务和基本程序；被保险人保护事故现场、协助事故原因和损害调查的义务；保险索赔的法定必要的文件之种类；事故调查之基本程序；环境顾问、法律顾问、专业清理机构、环境损害鉴定评估机构、保险公估机构等第三方辅助主体的参与机制；保险人的代位求偿权；保险人及时履行保险给付的义务；保险人就被保险人为避免损害扩大所花费的预防费用给付暂时性保险金的义务；保险人主张其先行赔付在保险结算中予以扣除的权利；第三人（受害人）的直接给付保险金请求权、保险人向第三人直接给付保险金的义务、保险人不得在被保险人向受害人支付赔偿前向被保险人支付保险金的义务参见：《保险法》第65条。；保险人可以拒绝支付保险金的法定情形；重复保险情况下的保险金计算规则等。

为了鼓励相关主体积极避免损害发生或尽量降低损害，建议规定：“环境侵权损害事故发生后，被保险人为控制污染物扩散、减少受害人损害或为抢救受害人的生命、财产而支出的合理、必要的施救费用，保险人应当负责赔偿。”“一经环境侵权损害赔偿纠纷原告请求，并提供经环境侵权损害事故发生地县级以上人民政府环境保护行政主管部门核定的科学、合理的计算依据，保险人应首先支付暂时性的保险金，用于控制污染物扩散、减少受害人损害或为抢救受害人的生命、财产而产生的合理、必要的施救费用。”

此外，为了保障受害人得到及时的赔偿救济，还建议规定：“对于环境污染责任保险的被保险人给第三人造成损害的，一旦被保险人对第三者（受害人）应负担之赔偿责任可以确定，如果被保险人请求，保险人应当直接向该提出请求的受害人赔付保险金；被保险人怠于请求给付保险金的，第三人（受害人）有权就其本人应获得的赔偿部分直接向环境污染责任保险的保险人请求支付保险金。”

当然，拟议中的《环境污染责任保险法》还须设“法律责任”专章以确保违反该法的任何行为都应承担法律责任，此处不赘述。此外，该法还可设“附则”章，就法律的实施时间、解释作出规定，但本文所建议的方案已经将相关主要术语的界定分别编入所建议的该法之前3章，所以，建议不在附则中专门设计术语定义专条。当然，未来根据立法需要界定的术语数量和技术难度，也可以考虑在附则中专条集中界定相关术语。