混合所有制导向的我国农村土地制度改革

摘要：现行的城乡二元土地管理制度引发了严重的“城市病”与“农村病”问题，而且由于农村集体所有土地不能与城市国有土地一样同等入市、同权同价，不仅影响到城乡之间的发展不平衡，甚至威胁到了我国当前宏观经济的平稳、健康发展。为此，应采取混合所有制思路改革农村土地制度，这一土地制度的特征在产权结构上表现为“三权分立”，即国家拥有农村土地的规划与用途管制权，集体拥有耕地发包权、宅基地划拨权和建设用地占有使用权，农户拥有承包地承包经营权和宅基地使用权；在具体管理上表现为“三种模式”，即集体所有、国家管理，集体所有、农户管理，集体所有、集体管理；管理责任人分为“三个主体”，即国家、集体经济组织和农户。

关键词：混合所有制；土地制度；农村改革

我国《不动产登记暂行条例》已经进入实施操作阶段，包括集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权等在内的十类不动产将进行统一登记。在此之前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作也在国内多个省份稳步推进，农业部计划于2017年底前全部完成这项工作，其登记信息也将纳入全国不动产登记信息管理系统，实现全国联网下的实时互通共 ϡ享及依法查询。与此同时，涉及农村集体经营性建设用地入市试点工作也在紧锣密鼓地展开，新一轮农村土地制度改革大幕正在拉开。

一、现行农村土地管理制度存在弊端

我国实行的是城乡二元土地管理制度，农村集体所有土地通过征用转化为国有土地后才能够进入一级市场交易，这相当于将农地非农化、市场化利用的权利控制在政府手中。这样做的好处是：由于农地非农化进程得到控制，客观上抑制了农村耕地的过快流失，保障了粮食安全，土地家庭承包经营在客观上起到了保护部分弱势农民群体免受失地风险。另一方面，由于农地资本化、市场化利用受到控制，地方政府得以通过征地获得大部分土地增值收益，这部分土地出让金收入再经过各级政府城市投资、建设投资等融资平台公司运作，客观上支持了城市基础设施建设及公共服务供给。虽然这一管理制度因其运作过程中的腐败高发而备受诟病，但的确使政府主导的♛工业化、城市化进程获得了源源不断的资金支持，加上有房地产开发商、涉地管理部门等诸多群体从中获益，改革现行农村土地管理制度的阻力不容小觑。分析现行农村土地制度对我国宏观经济的负面影响，有助于对改革方向做出正确判断和下定决心。概括来讲，当前我国城乡发展中出现的“城市病”和“农村病”，以及区域间的经济发展不平衡，或多或少与现行农村土地管理制度有关：国有土地市场化、资本化利用引发的要素高度集聚繁荣了城市，关于集体土地的法律与政策规定则使要素不断流出，萎缩了农业，冷落了农村。

1.引发房价泡沫、交通堵塞、要素成本高企等“城市病”

按照我国《宪法》规定，城市土地归国家所有，其上建造的不动产如住宅、工业与商业用房，使用权分别为70年、50年和40年。其他类型的国有土地，如交通用地、机关事业单位用地等，通过征地、划拨等方式获得使用权，期限不明确。虽然尚无任何一个自然人拥有城市土地和其上建造不动产的永久所有权，但使用权获得者可以在其权限内依法抵押、出♋卖等，城市国有土地已经基本实现其市场、商品和资本属性。尽管一些工业园区目前存在着土地产出率不高的情况，但总体来讲，按照市场化配置的城市国有土地达到了高效利用的目的。

改革开放以来，我国工业化、城市化获得了快速发展，大批青壮年劳动力由农村进入城市打工，包括土地在内的要素高效利用带来了城市经济的繁荣，我国中小城市规模不断壮大，大城市、特大城市乃至城市群不断涌现，这些城市化地区成为我国国民经济发展的中坚力量。然而，虽然土地要素的市场化利用带来了投入产出的高效率，但受制于城市土地及生态空间狭小，21世纪以来，我国城市的宜业、宜居特性逐渐出现逆转，尤其是北上广深等一线城市及东中部地区的省会城市表现明显。受土地征用高溢价利益驱使，地方政府主导的城市建设，其范围基本上呈现“摊大饼”式向外扩张，人口密集度越来越高，居住空间不足导致房地产价格呈现单边上扬态势，城市交通堵塞、水体及空气污染成为常态。由于城市扩张侵占了郊区的优质耕地，蔬菜及副食品生产基地被迫向远郊转移，这挤占了粮油作物种植并造成了产量下降，城市食品价格呈现长期上涨趋势。由于农副产品供应紧张，过度使用高碳化学投入品又引发食品安全问题，城市居民的吃、住、行变得愈发不易。因要素在狭小空间内高度集聚而引发的城市过度繁荣与凋零的农村形成鲜明对比。

与粮食、钢铁等大宗产品价格一样，房地产价格也是基础价格，对劳动力再生产及价格形成起重要作用，决定了我国城市

二、三产业的劳动力成本。由于城市房价畸高，写字楼、店铺、住宅的租金和物业价格持续上涨，涌入城市的置业和打工者不得不面临生活成本升高的现实，对用工单位的薪酬待遇要求自然“水涨船高”。城市房地产等基础产品价格上涨最终导致我国劳动力价格上涨，国内工业及出口产品最具竞争力的劳动力低成本优势受到侵蚀。据有关资料表明，目前我国沿海发达城市的劳动力薪酬约在每月3000元至4000元左右，明显高于东南亚国家与印度的每月500元至1200元的劳动力价格，这造成我国劳动密集型企业和产品的国际竞争力不断下降。有资料表明，不仅已在我国投资建厂的部分外资企业，也包括国内部分民营劳动密集型企业，向东南亚国家转移投资的情况已有发生。更为重要的是，在国际经济一体化进程中，如果我国经济自主创新与转型发展已取得显著成效，这一转移不足为虑，而在我国工业技术创新产品尚未有效占领行业制高点的情况下，劳动유力成本低的优势快速失去对我国国民经济发展的杀伤力不可低估，何况我国有着世界上最为庞大的劳动力大军，就业情况关乎国计民生。

由于涉及到小产权房，农民宅基地使用是农村土地制度改革中最敏感的话题。在成都市的统筹城乡改革试点中，曾经在特殊条件下允许农民宅基地使用权直接入市。如发生汶川地震后，成都市周边农房损毁严重且缺乏建设资金。为了吸引社会资金参与灾后建设，允许农户通过转让部分宅基地使用权方式，筹集重建损毁房屋资金。在国土资源部部署的33个农村土地制度改革试点县（市、区）中，仍然将农民宅基地转让限制在村组范围内，禁止城里人到农村买地建房。

三、混合所有制导向的农村土地制度改革建议

我国工业化、城市化速度还在加快，国内建设用地及房地产市场的供求矛盾日趋尖锐，既有发展模式的弊端已充分暴露，受生产与商务成本挤压，城市中小企业生存困难，而事关农村集体所有土地可流转、可交易属性（市场化）及土地制度改革方向仍处于长期争论中，许多应对措施难以出台，一些关键改革久拖不决，农地利用已不仅关系到农业发展与农民增收，而且越来越影响到我国国民经济的整体平稳健康发展。应当根据当前我国建设有中国特色社会主义实际，顺势而为对现行农村土地制度进行改革，经过在一定范围内的试点示范，将原先单一产权的农村集体所有土地，转变为以集体所有产权为主，国家与农户参与管理，具有混合所有制特征的农村土地制度。这一混合所有制的农村土地制度具有以下几个主要特征。

1.农村土地产权结构呈现为“三权分立”

从农村集体所有土地产权结构看，可划分为规划和用途管制权、承包地发包权、ฆ宅基地划拨权、建设用地占有使用权、耕地承包经营权、宅基地使用权等一级权利，以及依据有关法律和政策转让给其他法人单位或自然人行使而派生出的耕地经营权，建设用地及房屋、宅基地租赁使用权等。

混合所有制下的农村土地制度，由国家、集体与农户分工负责行使集体土地所有权派生的各种权利，即三者的权利边界是按照行权或管理角色与作用，而不是按照各自产权所占比例不同划分的。在这一“三权分立”结构中，国家（由各级政府按照相关规定代行权利，下同）拥有农村土地的规划与用途管制权，即只有代表全体国民利益和意志的国家，有权依据国计民生需要，对现行农村土地进行规划和用途管制，以及适应情况变化随时调整，其他任何组织和社会团体均不拥有这一权利。各层级政府在行使这一权利过程中发生矛盾或利益冲突的，遵循下级政府服从上级政府，或依据有关法律、政策规定进行调节的原则。

集体经济组织（主要为村、组）拥有耕地发包权、宅基地划拨权和建设用地（除农户宅基地外的其他农村建设用地，包括经营性和非经营性两类）占有使用权。农村集体组织在行使这些权利时须遵从国家相关规定，在符合农村土地规划与用途管制前提下行使这一权利，切实加强耕地保护。例如，国家依据农地规划与用途管制权对户均宅基地使用面积、建筑物格式与结构等标准出台规定后，集体经济组织在划拨宅基地、村民在建造房屋时均需要遵守这一规定而不得突破。集体经济组织行使农地发包权、宅基地划拨权仅限于户籍在册的本村（组）村民，而建设用地占有使用权可以经村民代表大会讨论通过划拨给集体经济组织内部成员行使，也可以在有关法律和政策规定的范围内，通过城乡土地市场将这一权利转让给其他法人行使。2015年中央一号文件已经肯定了这一改革方向，有关部门已经在部署农村集体经营性建设用地入市试点工作，目标是“赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能”。相信不远的将来，入市交易的将不仅是集体经营性建设用地，也包括已退出公益性使用的集体非经营性建设用地。 农户拥有承包地承包经营权和宅基地使用权，在遵守国家有关农地规划和用途管制前提下行使这一权利，也可以在符合有关法律和政策规定的范围内，将这一权利通过流转、出让或租赁等入市交易方式转让给他人。这样，现行农村集体所有土地产权在经过细分后分别划分给国家、集体和农户拥有，表现为“三权分立”，从而使农村集体所有土地产权体现出三者共同拥有并管理的混合所有制特征。

2.农村集体土地管理表现为“三种模式”

在农村集体所有土地产权呈现“三权分立”情况下，其具体管理表现为三种模式：

三是集体所有、集体管理。除去农村承包地和农户宅基地，以及即将城市化地区的农村土地外，其余农村土地（其主体为集体经营性和非经营性建设用地）均归村（组）集体管理，但也要在符合国家土地规划与用途管制前提下进行。根据2015年中央一号文件精神，目前正在进行农村集体经营性建设用地直接入市的试点工作，这正体现了集体所有、集体管理这一模式特点。

在上述管理模式下，现属于集体所有、国家管理模式的征地手段将有所变化，征地范围将大幅缩小，仅限于交通、水利、国防等关系国计民生的重大工程用地。其他建设项目如

二、三产业用地等，将主要依靠企业等用地方购买直接入市交易的农村集体建设用地解决，其中公益设施用地还可以采取各级财政出资或资助方法入市购地帮助解决。在这一供地方式下，将真正能够实现城乡建设用地使用“同地、同权、同价”的目的。

3.农村土地管理责任人分为“三个主体”

在混合所有制的农村土地制度中，国家主要负责农村土地的宏观管理和指导协调：通过土地规划与用途管制，指导农村集体经济组织和承包农户依法、合理和科学行使各自的土地管理权利，确保耕地红线不突破；严格管控即将城市化地区的土地使用，启动征地程序确保重大工程建设项目用地，保障被征地农民的合法权益，对公益设施建设用地给予帮助；建立城乡统一的土地等不动产交易市场，维护市场公平交易秩序，保护市场各交易主体的合法权益。作为回报，国家依法获得即将城市化地区通过征地产生的土地增值收益，并负责将这些收入用于城市建设，造福全体市民。集体经济组织在服从国家土地规划与用途管制前提下，主要负责村（组）范围内农村集体土地的具体管理，依法、公平、合理行使集体建设用地的占有使用权、出让租赁权，以及耕地发包权、宅基地划拨权等，指导农户依法、科学、合理经营承包地和使用宅基地，协调农户之间的用地矛盾，以及处理由于土地流转、房屋买卖与租赁、宅基地出让转让等可能产生的纠纷，并负责将行使这一权利所产生的收益用于村组建设和增加村民收入。对于迁移及病老死亡且没有继承人的农户，由集体负责收回其耕地承包经营权和宅基地使用权。农户依法经营承包地和使用宅基地，有权在符合土地规划与用途管制前提下，通过入市交易等方式在法定使用年限内将这一权利让渡给他人使用。

参考文献

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