推进区县基本建设项目财政资金精细化管理的思考

长安区针对基本建设项目财政资金管理和使用情况，进行了积极有效的探索，相继出台了有关政策。近年来，随着长安区城市化进程加快，基本建设力度逐年加大。2013年，区内涉及财政投资重点基本建设项目共94个，计划投资48.7亿元，占全部重点建设项目投资的22. 4%，其中区级资金34. 1亿元，占全部资金来源的70%。面对着日益庞大的建设资金支出规模，在国库集中支付改革的新形势下，如何对建设项目财政资金进行严密、高效、精细化的管理值得思考。

一、基本建设项目管理方面

长安区基本建设项目管理现状

长安区基本建设管理单位按照加强公共服务职能的要❥求，坚持项目建设实施和管理监督并重的原则，逐步建立起管理责任以政府为主、资金投入以财政为主、项目实施以市场运作为主的基本建设项目管理模式。主要情况如下:

1、 项目多为省、市下达区财政自主实施建设的项目不多，长安区承担基本建设任务的单位主要有:长安区交通局负责区内农村公路的建设;统建办负责教育、医疗、文体等民生类项目的建设;建设局负责市政工程等重点项目的建设。这些项目中大部分是各项目建设部门根据省、市主管部门要求于每年初按规定上报项目计划、批复后实施的，上级主管部门批复项目计划时，同时也会下达资金计划。

2、项目预算编制、评审和招投标制度执行贯穿项目建设过程，大多数单位能够做到根据项目建设需要，编制项目概算交财政部门对项目进行评审和概算，再由政府主管领导召集相关部门召开评审会议，就项目进行建设内容、建设资金、建设期限等相关事项确认审批后，进入项目招投标程序。项目建设单位在建设过程中能够执行批准后的项目预算，因项目建设需要进行调整的，也能按照相关程序进行核批。

3、建设单位能够对项目实施必要的质量控制

项目建设单位能够严格履行基本建设程序，依照有关基本建设的法律、法规、规章、技术标准、规范和合同文件，确定合理工期、造价，选择有相应资质的勘察设计、施工和监理单位，分别签订合同，明确项目工程和材料的质量标准和合同各方的质量责任。开工前组织施工图设计审查，施工中对工程质量进行检查，工程完工后及时组织竣工验收。

长安区基本建设项目管理存在的问题

1、部分基本建设项目绩效目标设定没有细化，部分项目建设主管部门虽根据经济社会发展规划、经济建设相关专项规划，明确了一定时期内拟建项目要实现的社会效益、生态效益或经济效益目标，但项目立项前期调研不够深入细致，项目建议书和可行性报告内容粗放，导致项目建设规模、设备配备等设计标准过高，项目建成后无法达到预期效果。区财政局投资评审中心在进行项目投资预算绩效评价过程中，发现有63%的项目绩效目标设定不够细化，一定程度上反映出了项目投资的自目性，还有可能造成公共服务资源的浪费。

2、项目超预算、超合同价款变更现象较为普遍，2013年的基本建设在建项目中，多个项目存在申请提高建设支出预算。一方面是由于近年来项目前期处理费用、市场原材料价格增长幅度较大;部分项目还因为前期设计深度不够、不细及缺项、漏项等原因，在施工过程中出现较多选址、设计、工程量变更等情况，造成工期延误并导致工程造价大量增加。另一方面，由于建设单位无偿使用资金而享有或使用投资成果，加上对超概算单位的约束机制不完善，造成建设单位投资控制意识不强，建设标准现象还一定程度存在。

3、部分项目竣工未办理财务决算问题较为突出。由于该项工作是在工程项目完工后进行的，资产已实际完成并投入使用，工程款项已基本支付完毕，没有资金和进度的压力，许多建设单位认为工程竣工验收后并已办理竣工结算审核，整个建设程序就算完成，对竣工财务决算重要性和必要性的认识不够到位，办理财务决算的积极性和主动性不够高。区财政局投资评审中心发现，约15%的项目竣工后未及时办理财务决算，使得建设成果无法转为固定资产，为以后资产的使用、交易、转移、处置无法提供的详实的依据。

加强基本建设项目精细化管理的措施和建议

1、做实做细建设项目绩效目标设定，守好立项关，项目建设单位应根据主管部门有关规定，在向主管部门报送项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算等申报材料之前，深入开展实地调研，重点结合当前和未来时期的经济和社会环境，综合考虑自然、地理、人口、资源等多方面因素，分析项目建设能否达到既定的经济效益、社会效益、生态效益目标，明确合理的拟建规模和投资估算等相关的内容。主管部门在批复项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算等过程中，绩效目标应尽量具体量化，避免形象工程、政绩工程，为财政等相关部门在项目实施过程中的绩效运行监控和项目完成后的绩效评价提供基础依据。

2、推进项目过程控制，严格遵守基本建设财务制度，强化招投标后的管理，按照陕西省建设厅《关于主要建筑材料价格风险约定及调整的通知》要求，充分考虑主要建筑材料价格变化对项目工程造价、质量和工期的影响，在施工合同中必须明确约定主要建筑材料价格风险控制条款。包括风险范围、风险幅度和超出风险范围和幅度的调整办法，对投标人主要建筑材料报价提出明确的风险控制要求，防止施工方因建筑材料价格变化随意进行超概算变更。在项目施工阶段，建设单位要严格按照财政部《基本建设财务管理规定》的要求，进一步加强基本建设财务基础性工作，严格按照规定的内容和标准控制各项投资支出，特别是实行总额控制的建设单位管理费，确因特殊情况需超过开支标准的，须事前报区财政局审核批准。同时，要严格控制工程变更行为，完善项目工程建设费用变更审批相关规定，根据具体额度采取不同的审批程序，健全完善包括设计单位、项目主管部门、财政、审计及政府等多级审核审批程序，规范变更签证。

3、强化项目后期监管，及时办理竣工决算，按照项目竣工财务决算办理的规章制度，完善ณ对未及时办理竣工财务决算项目单位的制约和监督机制，提高项目单位办理竣工财务决算的意识。凡财政直接投资的建设项目在签订承包合同时，必须明确以竣工决算审计结果作为建设项目工程价款结算依据，不办理竣工决算审计的，财政不予拨款。在竣工决算阶段，相关监管部门结合项目招投标文件、合同、签证等对项目决算进行严格审核。建议政府主管部门根据项目进度，及时掌握已完工验收需办理竣工财务决算的项目清单，制定项目竣工财务决算办理年度计划，变被动为主动，及时对项目单位进行提醒、督办，增强项目单位的紧迫感和责任感。

二、基本建设资金管理方面

长安区基本建设资金管理现状，为了保证建设资金合理安全使用，长安区财政局按照市局的要求，确定了基本建设项目资金管理专款专用、事前评审、全程监督、绩效评价的原则，在保证财政资金支出进度的同时，实行项目建设单位自管和财政局全程管控相结合的模式ป，加强基建资金的管理，发挥资金使用效益。主要做法有:

1、基本构建了构建科学化、程序化的预算编制体系，制定出台了《长安区财政性基本建设预算管理办法》，设置了统一的预算编报格式，明确预算编制范围为拟列入下年度政府投资计划的续建、新建、拟开工项目及当年完工项目尾款等;同时要求提供新建项目的各类批复材料及其他情况说明。建设项目主管部门和建设单位在提出年度投资计划时，财政部门结合年度资金状况、投资政策、发改部门编制的年度投资计划及建设项目完成进度等情况，提出审核意见;经与发改部门及相关建设单位沟通协商后形成年度基本建设预算草案;草案经区政府常务会议、区委常委会及区人大常委会审议通过后下达各建设单位。

2、基✉本构建了全过程、全覆盖的资金监管体系，规范和强化基本建设项目资金管理，结合区情实际，印发了 《长安区政府投资基本建设项目资金监督管理办法》，明确了财政、审计、监察部门的相关职责。完善配套资金支出奖惩机制，要求项目建设单位在做好项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等工程四制管理的基础上，努力控制工程设计变更，不断激发建设单位组织内部监管的主动性、积极性和创造性。财政投资评审中心从项目可行性研究、项目估算、工程设计、概算、预算、竣工结算、决算等各个环节，不断加强对财政性基本建设项目投资的全过程审核。实行重点项目专项审计、绩效评价等外部监管制度，加强与审计、监察等部门的沟通衔接，将部分重点政府建设项目列入年度审计计划和绩效评价计划，针对发现的困难和问题，及时解决。

3、基本构建了统一化、标准化的国库集中支付资金拨付方式，2012年，区内基本建设项目资金已实行国库集中支付改革，一般情况下，先由建设单位提出书面用款申请，财政局根据基本建设资金管理程序规定和项目进展情况，审核同意拨款后，由建设单位在国库集中支付系统申报用款计划，经过初审和复审后，在国库集中支付系统直接支付用款申请，再由国库支付中心将建设资金拨付给建设单位的基建专户。2013年长安区财政局通过国库集中支付拨付基本建设项目资金较2012年同期增长了8. 7%。

现行基本建设项目资金管理的问题

1、项目预算编制的信息不对称，造成一定程度的资金浪费，在预算编制过程中，有的主管部门单纯从自身利益出发，在项目配置和设计上缺乏协调，不注重从整体上统筹规划和综合论证，忽视跟踪监管和绩效评估，项目主管部门与项目建设单位信息不对称。调查发现，约占8%真正需要实施项目的预算单位，其资金预算指标不足;而约占5%项目的预算单位，其资金属于上级指派，无法科学使用，信息不对称导致的这两种现象形成了鲜明对比。财政局并不完全了解部门在预算安排方面的真实意图，不能进行合理项目排序，往往只能在财力允许范围内对每个建设项目都安排一部分资金，资金投入出现撒胡椒面现象，结果是项目虽然较多，但单个项目未必真正能实施好，形成一定程度的资金浪费。

2、建设资金授权支付方式下单位的零余额账户自行管理，影响资金使用安全，目前，项目建设部门预算执行与国库集中支付制度存在衔接不到位的事实。然而，项目建设单位由于工作需要抓紧工期，建设资金不得不采取财政授权支付的方式，拨入建设单位的国库集中支付零余额账户，违背了财政建设项目资金支付全部采取财政直接支付，确实需要的零星、♡小额项目费用支出经批准后可采用财政授权支付的改革初衷，势必影响国库集中支付改革成效。截至2013年，不得不采取授权支付项目占在建项目总数的56. 6%，拨付资金达2. 7亿元。

建设单位自行管理零余额账户，且实际拥有资金支配的决定权，导致支出随意性较大，资金使用中被截留、挤占等问题时有发生，特别建设专项资金，往往落实到具体项目上短斤少两。财政局也只能在事后进行检查监督。此外，由于建设单位国库集中支付零余额账户开设在商业银行，而商业银行是独立核算、自负盈亏的市场经济主体，其业务经营要承受市场风险，这种风险在一定程度上会影响或渗透到财政资金运行上，威肋着财政资金的安全。例如在审计中发现有的银行分支机构为保月末、季末特别是年末存款余额，存在退票或压票的现象。

3、资金容易造成沉积，加大政府运用财政手段进行管理运行的成本，由于各建设单位收到财政建设资金，并不是一下子全部用完，而是逐渐支用，这样就造成一部分资金在短时期内被闲置，造成了建设资金在各个环节沉淀积压。加之许多建设单位办理财务决算的积极性和主动性不够高，导致那些工程量大、周期长的建设项目资金因未办理竣工决算而形成不小的项目资金结余。这些因素会导致政府推动经济建设和社会事业发展的其他领域缺少资金，甚至去贷款，政府运用财政手段进行管理运行的成本加大了。

加强财政基本建设资金精细化管理的措施和建议

1、完善部门预算管理等配套措施，促进基本建设资金国库集中支付改革协调发展，部门预算是推行国库集中收付制度改革的重要基础，项目主管部门和预算编制部门应加强协作、摸清家底，探索根据项目周期长短，推进项目支出预算滚动管理，对拟投资项目进行专业技术评估和分析判断，为投资项目装上过滤器，减少投资决策的随意性，提高项目预算编制的科学性，根据建设资金情况确定投放重点，来推动建设资金国库集中支付制度改革的深入。

2、建立国库集中支付零余额账户动态监控机制，确保财政资金安全，对零余额账户每一笔建设资金授权支付业务的详细信息，如资金支付时问、金额、收款人账户、资金用途等，都要通过代理商业银行信息系统及时反馈财政，确保专款专用。同时加强与人民银行的沟通，及时了解商业银行对零余额账户管理行为，加大对商业银行支付结算业务的规范性管理力度，确保财政资金安全。

3、加强对基本建设项目承建单位的监督，提高财政资金使用效益，在实行国库集中支付工程建设项目资金时，认真审核资金拨，付审批表上的银行账户是否为项目建设单位的法定账户，把好建设项目资金支付的第一关。引入社会中介机构的专业监督，加强对项目承建单位的外部审计，委托会计师事务所出具项目承建单位年度审计报告，及时了解其财务状况，一旦发现其存在违规使用套取资金行为，严肃处理。国库与部门预算单位合作，结合历史经验和项目建设及资金使用现状，做好每季度及不定期的预算执行分析预测，动态掌握资金拨付额度，避免资金沉淀，实现财政资金效益使用最大化。