对征地补偿中失地农民利益受损问题的思考

随着我国工业化和城市化进程的加速推进，越来越多的农村集体土地被征用，一些农民因失去土地而成为“失地农☤民”。在国家信访部门受理的案件中，反映失地农民在征地补偿中利益受损问题的案例占了相当的比例。这一问题的解决关系到我国农业的稳定、农民的增收和农村经济的发展，关系到小康社会的实现以及和谐社会的构建。这不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。

征地补偿中失地农民利益受损的几种表现

土地的种植收益与农民失地后的补偿收益不对等

土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能，是农民生活最基本的保障。在土地被征用前，土地的种植收益是农民赖以生存和发展的基础，其收益的高低主要取决于土地的级差、农产品市场的距离以及土地的投入情况等因素。在土地被征用后，国家征地对农民的补偿应该是对土地双重功能的替换。对作为生产资料的补偿，就是要解决农民的经济补偿和就业安置;对作为社会保障的补偿，就是要保证失地农民能被纳入当地城镇居民社会保障体系之中。从公平与效率的角度来看，土地征用后的补偿收益与征用前的种植收益应当对等。但在实际生活中我们仍然看到，由于在征地补偿过程中没有把土地的质量和土地的投入情况等因素考虑进去，农民用土地换得的补偿收益普遍低于土地的种植收益的现象还普遍存在。

土地的就业功能与农民失地后的就业保障不协调

“就业是民生之本”，也是城镇化的核心问题之一。在征地前，农民的生活、就业和创业都是以土地为主要依托的，可以说，土地是赋予农民得以就业的一项重要的社会功能。征地后，对于失地农民来说，失去了土地也就相应地失去了在土地上获得的就业机会，因此需要在城市非农部门获得相应的就业机会，以保障自己的未来生计。目前，虽然政府通过制定有关的就业促进政策，为失地农民提供了受教育、培训的机会和具体的就业岗位，但是仍不能从根本上解决失地农民的就业安置问题。同时，在现有的征地补偿中，虽然也包含一定的安置补偿，但由于标准较低，补偿不到位，加之农村劳动力自身素质不高、工业企业就业吸纳能力减弱等原因，失地农民的就业问题已成为征地以后最大的社会问题。这一问题在经济欠发达地区尤为突出。

土地的社会保障功能与农民失地后社会保障功能转换的不顺畅

土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。土地被征用后，农民就失去了未来生产、生活的保障。在征地过程中，虽然政府和有关方面也开始考虑农民的就业和社会保障问题，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民在丧失拥有土地所带来的社会保障权利之后无法享受与城市居民同等的社会保障权利，失地农民面临着极大的社会风险。同时，我国现有征地补偿中不包含社会保障，而一次性补ฝ偿获得的现金又十分有限，失地农民抵御生活风险的能力大幅度下降。农民失去土地后将面临与市民同等的生存和发展的压力，理应享有和城市市民同等的保障权益，然而，在现实中尚未融入城市市民社会保障中的失地农民却大量存在。

征地补偿中失地农民利益受损的成因分析

制度的缺陷是失地农民利益受损的根本原因。当前，我国失地农民在征地补偿中遭受不公正待遇，根源在于制度的不完善。主要体现在四个方面，即土地产权制度残缺、征地补偿制度不完善、征地监管制度“错位”与“缺位”以及法律法规不健全。虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但土地的产权主体仍不明晰。征地补偿制度的实施虽然在一定程度上暂时缓解了失地农民的生存问题，但没有从根本上解决失地农民的长远生计问题。此外，我国现存的法律对失地农民的安置没有明确责任主体，也没有对失地农民的基本生活、就业和社会保障等内容做出明确的规定，加上目前 ﭢ我国监督和管理补偿金使用的法律法规尚不完善，一些地方在操作中又没有将征地补偿标准和程序及时向农民公示，征地工作透明度不够，致使失地农民利益受到不同程度损害。

配套机制的缺失是失地农民利益受损的间接原因。配套机制的缺失主要体现在以下几个方面：市场为主导的补偿机制不完善。现行的征地补偿制度在设计上没能充分发挥市场在征地补偿中的作用。培训为主要手段的就业机制缺失。目前，失地农民的培训工作多采取自愿、有偿的办法，一些失地农民因自身的原因和经济的原因而与接受就业教育失之交❧臂，致使部分帮助失地农民接受就业再教育的培训机构形同虚设。公平为原则的利益分享机制失衡。医疗、养老保险为主要内容的社会保障机制残缺。目前，我国农村社保尚未立法，社保制度基本是空白，失地农民缺乏长久的生活保障。

农民维权的弱势是失地农民利益受损的主观原因。由于受到自身因素的制约，失地农民往往维权意识淡薄。当权益受到损害时，许多人的表现或者是冷漠，期望别人为自己争取权益;或者在生活陷入困境时采取过激的行为。这既不利于维护自身利益，也增加了维权成本。同时，由于农民缺乏维权所必须的金钱、时间、精力及相关法律知识，因此不能更好地维护自己的切身利益。此外，失地农民缺乏转换就业岗位的能力，其素质在短时间内难以适应城市工业部门的发展需要，因观念转变慢，缺乏就业主动性，而最终导致失业。

征地补偿中防范失地农民利益受损的路径选择

完善土地制度是保护失地农民利益的根本。完善土地制度主要从以下几个方面入手：完善土地产权制度。通过立法手段明确土地的产权主体，切实转变观念，视土地产权为商品，建立土地使用权有偿出让制度,规范土地产权一级市场,建立和培育开放有序、竞争有效的土地产权二、三级市场。完善征地补偿制度。以立法的方式明确界定公益事业的范围，进一步提高土地征用补偿价格，完善土地征用程序，建立补偿标准听证制度和土地征用争议司法仲裁制度。完善征地补偿监管制度。对征地补偿费的分配和使用应该从立法上进行规范，建立公开、透明、社会化的安置资金管理体系。

完善配套机制是保护失地农民利益的保障。完善征地制度的配套机制，主要从以下六个方面入手：完善市场为主导的补偿机制。征地补偿标准的制定必须以土地的市场价值为依据，在考虑到失地农民毕生成本和机会成本的基础上实行公平补偿。完善补偿基金为载体的监管机制。失地农民社保基金的来源主要是征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益。失地农民社会保障体系的运行，重在加强社保基金的监管。完善培训为主要手段的就业机制。要强化职业教育和职业培训，帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业，对经济特别困难人员，要免费进行转岗职业培训。完善公平为原则的利益分享机制。寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点，建立健全公平的利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。完善医疗、养老保险为主要内容的社会保障机制。应尽快把失地农民纳入城✘镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。完善再就业为核心的创新机制。按照市场化原则，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。

规范政府行为是保护失地农民利益的关键。必须通过立法手段对政府权力进行监督和约束，通过成立独立的土地用途审查机构和征地补偿监督机构，分别对公益性用地和征地补偿标准的实施进行长期监督，一旦发现擅自改变公益性土地用途的违法行为或擅自降低征地补偿标准、挪用征地补偿金的违法行为，应没收其非法收益并对有关责任者进行惩处。同时要改善对地方政府的政绩考核制度，树立正确的政绩观，要将耕地的保护情况、失地农民的满意度等一系列指标纳入政府官员的考核指标之内，根据公开、公平、公正的原则，建立健全土地征用政务公开制度。

增强对失地农民的法律援助是保护失地农民利益的有力武器。失地农民是社会的困难群体，当他们的利益受到侵害时，他们往往没有能力支付维权所需的各种成本。这就要求我们在保障失地农民利益时必须为其提供法律援助。主要通过以下三条途径：积极主动地与失地农民沟通，通过说服教育和提高失地农民素质等方式，强化失地农民的维权意识。通过为失地农民提供法律知识援助，提高失地农民依法维权的能力。通过立法手段降低失地农民的维权成本、简化失地农民维权的程序等方式，降低失地农民的维权门槛。