社会稳定风险评估的两种模式及其融合
摘 要：社会稳定风险评估是预防和化解社会矛盾的重要工具，目前主要采用分析式评估模式。然而受影响群体的风险感知是社会稳定风险评估中的重要变量，仅仅依靠专家和科学技术评判风险等级，难以保证评估的科学性和民主性。因而有必要结合参与式评估模式，将受影响的群体纳入整个评估过程，并赋予该群体相应的知情权、参与决策权、建议权、监督权和评价权。这样才能发挥社会稳定风险评估的重大作用，以促进科学决策和民主决策。
关键词：社会稳定风险评估；分析式评估模式；参与式评估模式
作者简介：高 山，中南大学公共管理学院教授（湖南 长沙 410083）
王京京，中南大学公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410083）
一、社会稳定风险评估的理论基础
然而对于贝克的“风险社会”理论，玛丽・道格拉斯（M. Douglas）并不认同。她与维达斯基（A. Wildavsky）认为：“在当代社会，风险实际上并没有增加，也没有加剧，相反仅仅是被察觉、被意识到的风险增多和加剧了。”{3}另一位“风险文化”的代表人物斯科特・拉什赞同道格拉斯等人的风险观，但他反对将风险归咎于社会边缘团体。他认为“（这些团体）他们并不是自私自利的个人主义者，恰恰相反，他们常常热心于关注社会公共事物。”{4}
在《风险社会与风险文化》一文中，拉什借鉴了康德的审美判断/反思性判断的观点，他认为“关于危险和风险的判断常常是一种带有很强的主观性色彩的反思性判断，不同风险文化中的不同✄的判断主体，甚至同一种风险文化中的不同的判断主体，对同一种危险和风险进行反思后所做出的判断，无论从其判断方式还是从其判断结果上看，都往往呈现出很大的差异”{5}。因而，他表达了对当代技术资本主义试图用计算机网络和信息数据库来抵御风险的强烈质疑。他认为技术手段不但不能化解一切风险和危险，而且“可能会牵扯出新的进一步的风险，可能会导致更大范围更大程度上的混乱无序”{6}。
尽管关于社会风险理论的争论还在继续，然而人们却越来越重视对社会风险的防范，尤其重视通过运用多学科理论来评估社会风险并提出相应的防范对策。大致而言有两种不同的评估模式：一种是秉承实证主义精神，运用科学技术和数学模型来构建评估风险的指标体系以及防御风险体系；另一种持建构主义学说，认为风险具有建构性，试图回答的基本问题是人们会认为哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。{7}因而应从诸如社会制度、社会角色、利益立场等社会性因素探求风险的解决之道。这两种不同的评估模式所形成的话语体系也截然不同。实证主义的评估模式注重专家话语，趋向于福克斯等人所说的“少数人的对话”，即官僚制的独白性话语。{8}这种话语常常代表精英、专家的言说，加强了独白的趋势，在评估过程中，政府机构决定将哪些问题排上日程，没有或者只有形式上的公民调查，没有提供给那些想要参与和应该参与的人参与机会，这样会“扭曲民主的含义”。而建构主义的评估模式注重探寻民众对风险的心理感知，力图将公众纳入到风险的实践当中来，趋向于福克斯等人所提倡的“一些人的对话”，这种形式能够保证话语的“真实性”、“切合情景的意向性”、“参与意愿”及“实质性的贡献”。{9}
当然，风险的两种社会学理论以及形成的两种评估话语，不仅不符合“二律悖反”定律，反而有相互融合之态势。纯粹应用实证主义方法不能全面地评估风险，一味地运用建构主义方法也只是空中楼阁。只有实证主义方法和建构主义方法相辅相成，才能在实践中更好地应对风险问题。
在我国，对社会风险的研究主要在社会稳定风险评估上且具有实证主义倾向的分析式社会稳定风险评估模式占主导地位。然而，治理之道在于空间上的扩展，要想很好地发挥社会稳定风险评估作用，引入具有建构主义的参与式社会稳定风险评估模式，并将分析式与参与式评估模式相结合是非常必要的。
二、社会稳定风险的分析式评估模式
为解决社会科学“前科学”和“形而上学”的困境，实证主义者力图“将其在自然科学所取得成功的方法和模型应用到社会科学中”{10}，并主张社会科学的任务是对事实的描述及解释，不仅要坚持科学的方法论，而且要保持价值中立。缘于自然科学已形成强大的权威性，使得公共管理者及公众以自然科学的标准来要求社会科学，只有做出定量的数据和分析模型，才被认为是可信的、可应用的。
社会稳定风险的分析式评估模式正是以“实证主义”为基础的。拉贝尔J.伯基（Rabel J.Burdge）指出，分析性的方法有时叫做技术的或者技术性的（technoratic），分析式模式是借助量化的资料预测特定地理政治区域的社会变化。它假设在地方或社区层面，大多数社会影响，至少是直接影响，是能观察的。{11}目前我国社会稳定风险评估主要运用分析式评估模式，它依靠专家和科学技术评判风险等级。评估的主体大多是各领ท域的专家，他们拥有丰富的经验和专业知识，能够设计科学的评估指标体系，并且在评估中运用了实证主义的科学方法，如危险与可操作性分析（Hazard and Operability Study，又称HAZOP）、风险概率―影响矩阵，判定风险等级的层次分析法等。分析式评估模式的优势有目共睹，它可以运用科学技术识别风险、描述风险、评估风险、判断风险等级，是风险评估的重要基础。它能够量化风险，制定风险的可接受量度，有利于控制风险，能够使风险评估和风险防范有较好的可操作性。另外，由于个人对风险的认知具有较大的主观性，往往会出现不同主体间对风险的认知不同，接受程度不同，这就需要专家依据专业知识做出科学的评判和裁决，有利于快速应对风险。 但是分析式评估模式无法避免“官僚制独白式”和“无政府主义”的话语形式。在这种评估模式中，专家掌握了绝对的话语权，受影响群体的意见只具有参考性，而没有实质的决定性，在独白式单向传递的信息面前，公众只能被动地接受。这不仅会得出不客观的评估结果，而且公众会对专家产生不信任情绪。一旦这种情绪出现，就为谣言提供了滋生空间，产生了无政府主义的话语形式，阻碍公众意见的形成。那么导致这种情况产生的具体原因有以下几点：
第一，专家们往往具有学科惯性，并容易被利益所掣肘。学科惯性是指“专业人员狭隘的局限于自己的专业，不能有效地与他人合作”{12}。这样，专家们往往根据自己专长得出片面的结论。然而，引发社会稳定风险的因素不仅仅限于那么几点，因而对风险的评估需要不同学科的专业人员通力合作。不仅如此，专家们不可能在短期内熟知当地情况。伯基曾举过这样的例子：美国伊利诺伊州中部的谢尔比维尔水库建设之初，当地人曾指出溪水水位所引发的风险，但未被专家所注意，而后导致了因项目设计不当而引发的生态风险。{13}这说明当地知识在评估中的重要性，而专家往往缺少这方面的经验知识。并且专家没有办法做到完全的价值中立。首先，专家们的认识和行动会受到潜在价值观支配，而这种价值观与他的成长环境以及教育背景等因素相关联。其次，专家们易受各方利益影响。社会稳定风险评估的结果关乎项目是否实施，政府及建设单位对此极为看重，因而就会出现“ส俘获模式”，即评估专家被政府或者项目建设方收买。在这种情形下，有些专家隐瞒或者选择性地解释与评估相关的信息，甚至编造有利于政府或项目建设方的评估结果。这样的结果满足私人利益，会造成公众的怨恨、抗议和抵制。
第二，评估指标及评估模型的局限性。指标及模型的预设往往建立在某种假设条件之上，然而假设条件的正确与否有待检验，并且现实生活中往往会出现“墨菲法则”现象。那么要求评估指标及模型涵盖方方面面的因素，这对于它们来说是不可承受之重。况且，专家们在设计评估指标及评估模型时，希望其发挥可应用、易操作之功效。然而，不同的评估对象、不同的评估地域，都有其独特之处，因而指标和模型的应用价值有待考察。就目前的学术成果来看，尚未出现权威的、应用价值高的评估指标及模型，反而导致了原本具有科学性的评估指标和模型变得不那么科学了。
第三，评估过程中信息大部分是单向流动，会导致谣言四起。纵观整个评估活动，公众并没有参与到决策环节，仅仅参与了公众座谈会，而这种座谈会的目的在于收集相关数据，公众与政府、项目建设方之间的沟通效果甚微，公众的意见大多忽略不计。对于最后的评估结果，公众大多不知情。这种单向流动的信息不仅会造成评估结果的片面化，而且会导致谣言四起，出现了福克斯等人提及的“多数人的对话”。不负责任的言论借助互联网迅速传播，公众离事实的真相越来越远。如果再被社会人员别有用心地利用，那么群体性事件的发生将不可避免。
以上分析式评估模式的缺陷是该模式自身所导致的，并非完善该评估模式就能解决上述问题。因而，人们开始关注另外一种评估模式，即基于建构主义的参与式评估模式，并且形成了一套新的话语体系。
三、社会稳定风险的参与式评估模式
建构主义理论是基于对科学的合理性和客观性持怀疑主义态度和相对主义立场的认识论。{14}建构主义的基本原则是从诸如社会制度、社会角色、利益立场等社会性因素寻求对社会问题的合法性解释。如前所述，道格拉斯和威斯维尔德从建构主义的视角来考察风险问题，他们认为风险是主体建构出来的，是主体对风险进行反思性实践的产物。
既然风险是心理感知的结果，那么不同文化背景下对风险的诠释不同，不同的群体对风险的感知程度也不同。就对影响社会稳定的风险而言，既然群体间对风险的认知不同，那么在风险评估中就不能单单依靠专家和科学技术去测量风险，基于实证主义的分析式评估模式所发出的官僚制独白话语无法掌握受影响群体对风险的主观认识。因而只有引入具有建构主义倾向的参与式评估模式才能完善评估的作用。
对于“参与式”定义，众说纷纭。1981年，在一份关于《社区社会影响评价》的论文中，W德莉（Audrey Armour）强调参与式的重点为“应该从受影响人群的角度来评估影响，然后才是从更大利益的角度来评估”{15}。林扬认为参与式的核心理念是“强调社区在发展中充分发挥作用，本地群体不能是单纯的行动涉及对象，而应该是行动的有效参与者”{16}。由此看出，参与式方法认为受影响人群对风险的感知和态度是至关重要的，因而参与式暗含建构主义倾向。
将具有建构主义倾向的参与式方法运用到社会稳定风险评估时，绝不仅仅是将信息告知公众，而是要具有相同利益、相同理念、相同爱好并能保持有效联络的超地域群体成为评估过程中的有效参与者。公民参与一定要遵循参与式的宗旨――全程参与，并且受影响群体应该有相应的知情权、参与决策权、建议权、监督权和评价权。这样，既能够避免陷入官僚制独白性言说和无政府主义状态，也能够很好地实现民主的真实话语。具体来讲，这种评估方法具有以下优点：
第一，有利于提高评估的全面性、客观性。首先，“经验是有价值的老师”。当地群众对当地情况更加了解，拥有更多的本地知识，能够弥补专家的学科惯性和短期内不能熟知当地情况的缺陷，有助于政府或建设方全面地识别风险源。其次，分析式评估模式可以判别环境、地质等方面的风险，却无法量化受影响群体对于风险的态度。而社会稳定风险评估的重点在于评估受影响群体的接受程度，参与式评估模式可以较好地感知群众对评估对象的态度，契合了这一要求。再次，决策者和评估主体很少与受影响群体持有相同的价值尺度。以前者的价值尺度去主导评估过程，那么考虑问题的角度、对问题的价值判断都会受到影响，评估结果很难客观公正。而参与式评估模式可以在一定程度上纠正这一问题。
第二，成为利益相关方与受影响群体沟通的有效途径。笔者在参与评估某爆破器材公司异地搬迁项目的社会稳定风险时发现，受影响的民众通过参与式评估模式能够了解该项目的一些基本情况，并且清楚地认识到该项目可以改善交通设施，增加就业机会，促进经济增长。同时也表达了对征地补偿、空气污染、植被破坏的疑虑。而项目负责人也针对这些顾虑，耐心地阐述相应的解决方案。这样不仅会防止出现谣言四起、人心惶惶的局面，还会获得群众的理解与支持。 第三，提升民众对可接受风险的抗逆力。抗逆力又称复原力，是一种存续能力和适应能力。我们都知道风险无处不在，完全消除风险是不切实际的，社会稳定风险评估的目的就是要判别哪些风险是公众能接受的。假设可接受风险发生了，由于受影响群体内心的恐惧，加之公共舆论的夸张报道，再掺杂别有用心者的煽动，可接受风险很可能会转化为不可接受风险。参与式评估模式预防了此类情况的发生。公众从评估伊始就参与进来，能清楚地了解该项目或政策带来的变化和影响，会理性权衡风险是否可接受，并会对可接受风险做好心理准备及防范措施。那么当可接受风险发生了，公众也能及时地适应，并恢复到原来的生活状态，提升了对可接受风险的抗逆力。
综上所述，参与式评估模式在一定程度上弥补了分析式评估模式的不足。并且在国外，参与式方法在社会影响评价方面运用地比较成功。然而，将参与式方法运用到我国社会稳定风险评估时，还要考虑到以下制约因素和其局限性：
第一，公民参与制度的不健全。亨廷顿在《变化中的政治秩序》 一书中认为“社会动员与政治动荡之间的关系是直接的”，“在缺乏强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着动乱和暴力”。{17}如何在风险社会中既保持强政府同时又能扩展治理的空间的问题困扰着公共管理者。要运用参与式评估模式，前提就是要健全公民参与的制度。然而，目前我国并没有相应的规章制度来明确评估的参与主体、参与事项、参与方式以及何时参与。加之信息透明度不高和收集信息的高成本使得公民难以获得参与所必备的信息资源。这样，就会滋生“寻租空间”和“灰色参与”。
第二，公民参与话语形式的不成熟。目前，在评估中，公民参与的话语形式并没有呈现“一些人对话”的景象，却恰恰出现了“官僚制独白性话语” 和“无政府主义的♥表现主义话语”，其中，第一种话语形式尤为明显。唐博森（Bo-sin Tang）等人在研究广东地区征地案例时指出，由于中国传统的政治文化，公众习惯于服从权威，政府也习惯于制定政策后告知于公众，但公众参与的目的是决策而非告知。{18}然而要改变这个局面，并非一日之功，不是仅仅引入参与式评估模式就能解决的问题，这需要公民参与意识的觉醒和参与能力的提升，需要参与制度、参与形式的完善，需要政府、专家思想观念的转变。另一种“无政府主义的表现主义话语”形式日益兴起，并且渐渐偏离了可控的轨道。借助互联网，有些公众发表不真实、不负责任的言论，这不仅扭曲了事情的本来面目，更造成了社会的动荡不安。这都制约了参与式评估模式作用的发挥。
第三，群体思维阻碍参与式评估模式发挥作用。“智者千虑，必有一失；愚者千虑，必有一得”，这句古话反应了集体智慧的闪光之处。然而，在我国公民参与意识及能力不足的情况下，可能会出现群体思维。一些缺乏参与热情的弱势群体，或者因为从众心理使其习惯性地跟随大家的意见，或者觉得即使表达了自己的态度，也无济于事，风险评估只是走走过场而已。于是他们在评估过程中保持沉默，“缺席者被看成赞成者”，这样潜在的风险被掩盖，评估没有达到应有的效果，之后必然会产生“公众在征求意见时提不出意见，实施后有很大意见” 的严重后果。
第四，参与式评估易受外界干扰。这种干扰主要来自两个方面：一方面是公共舆论的干扰。在项目或政策未开始评估之前，夸大事实的消息满天飞，干扰了公众对项目或政策的认识和评价。例如先前媒体大肆报道PX事件，这会让群众以为PX项目在哪里兴建都会对身体造成严重的伤害。因而在评估中，即使建设方和专家们解释本地区的气候条件、地理位置等因素适合兴建PX项目，公众只会相信媒体先前的报道而非专家，抵制情绪非常强烈。另一个方面是各方利益的干扰。因为评估的结果关系到政策或项目能否实施，所以政府或者建设方使出浑身解数操控评估过程。专家不仅仅会被“俘获”，参与代表也会被“俘获”，或者参与代表根本不具备代表性，不能反映受影响群体的真实态度；或者参与代表是受影响群体，但屈服于强大的利益集团，没有表达自身利益诉求，因而参与式评估模式仅仅是流于形式，起不到本该有的效果。
四、两种评估模式的融合
第一，完善评估机制，建立健全评估制度。首先，有学者提倡将社会稳定风险评估机制由“必经程序”上升到“法律程序”，以便提升评估制度的制度理性，使评估结果能够通过行政复议和诉讼进行合法性检验。{21}其次，应该取消社会稳定风险评估的“一票否决”的作用。在制度保障不健全的情况下，一旦评估具有“一票否决”的作用，它的客观性和公正性将会严重扭曲。专家和公众代表会被“俘获”，“寻租空间▼”和“灰色参与” 大行其道。逐渐变质的社会稳定风险评估不仅会流于形式，甚至会产生副作用。再次，评估制度应该规定公众何时参与、参与的内容及参与时具有的权利与义务。评估应该遵循参与式评估的宗旨――全程参与，从评估伊始到评估结束都要提供公众参与的平台。并应增加信息透明度，除了涉及保密内容，公众应该清楚了解评估对象的概况及所带来的影响，更重要的是公众不仅仅对评估事项进行评估，也应对备选方案进行评估。同时在参与过程中，公众应该具有决策权、建议权、监督权等权利，也应该履行准确表达受影响群体真正的利益诉求的责任与义务。最后，评估的程序和制度设计不能太复杂。分析式和参与式评估模式仅仅是评估的一种途径，而非目的，因而在制度设计时不能舍本逐末，应尽可能避免复杂和过度耗时的程序，避免产生官僚机制。
