国家治理体系现代化与国家政治安全

〔摘要〕 国家治理体系与国家政治安全之间具有深层关系。一方面，国家治理体系的现代化可以在根本上解决国家政治安全所遭遇的困境与难题；另一方面，国家政治安全又是推进和最终实现国家治理体系现代化的基础和前提。国家治理体系现代化视野下中国政治安全面临的挑战主要有：国家治理的功能类型及能力方面与现代社会需求存在一定程度的不适应；国家治理在民主与科学方面还难以充分满足社会发展及公众期待；国家治理过程及结果在公平系数和正义刻度上还与民众需求有一定距离。全面深化改革是维护国家政治安全的根本举措，要充分彰显中国特色社会主义民主的应有作用，促进国家治理体系服务的均衡化，推进国家治理体系走上法治化轨道。

〔关键词〕 国家治理体系，国家治理能力，国家政治安全

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）04-0061-09

学术界关于政治安全的概念多限于经验描述，其对政治安全的论述也涉及到政治安全的不同主体及不同方面，但在政治安全的本质界定上却显得不够通透，这是因为对政治安全的理解还缺乏广泛的利益性分析。实际上，所谓政治安全无非是政治利益的安全，而政治利益在人类的各种共同体中都属于普遍必然性的一般性利益。“政治是许多关系中的一种关系”，这意味着“政治只有在所有社会关系之中才能被充分理解”，“我们社会生活的所有方面迟早可能获得政治的意义。” 〔1 〕 （P24 ）政治利益就是社会生活领域中已经获得政治意义的利益，在某种程度上也可以理解为以直接受到公共强制力影响和保障为特点的利益。在人们的现实政治生活中，政治利益普遍地存在于各个政治行为人身上，并且也表现出多种多样的形式，分成不同的层次。不仅每个人以法定权利形式所保有的利益具有政治性，而且每个人还都拥有平等的参与、影响和决定政治的具体的政治利益，在这之上还有体现共同体普遍政治利益的政权机构与治理组织等形式的共同政治利益。所谓共同体普遍政治利益，就是人们通常所说的国家政治利益，而国家政治利益的安全实际上就是学界早已津津乐道的国家政治安全。它虽然只是众多政治安全当中的一个类别，但却是各种政治安全的核心，缺乏了国家政治安全，其他的政治安全就无所依托。因此，维护政治安全的核心和重点是有效地维护国家层面的政治安全。宗教问题 〔2 〕、意识形态弱化 〔3 〕、 执政党的领导安全 〔4 〕等对国家政治安全的直接重大影响受到学术界的较多关注，这方面的研究成果主要体现了横向断面的微观分析，其理论意义和实践价值毋庸置疑：从宏观上分析国家政治安全，梳理国家治理体系与国家政治安全的辩证关系，既有助于提供一个认识和分析国家政治安全问题的纵向角度，也有助于找到一个有效维护国家政治安全的系统全面的综合性抓手。

一、国家治理体系与国家政治安全的深层关系

国家作为一个政治存在，意味着一定地域范围内的人民集成了一个稳定的共同体，实现了一定范围内的公共安全和有效治理，这从客观上提高了人类社会存在的自觉性，有利于充分发挥人类在历史发展过程中的能动性。一定范围内人类文明的快速前进总是伴随着比较健全的国家组织，而国家组织的发达程度又在根本上决定了一定地域范围内社会的发达程度。从源远流长的各大文明的发展来看，在古代世界的人类共同体中，凡是有效地创建了国家组织的社会文明都在历史发展中留下了浓墨重彩的一笔，而凡是国家组织的发展出现波折甚至是曲折的时候，也往往就是社会文明发展也遇到波折和曲折的历史关头。国家在社会发展中顺利发挥作用必须有一个安全的前提，如果国家自身处在不安全状态，受到了威胁，或者是受到了重创，那么国家在社会发展中的作用就会是逆向的，一个能力积累相当高的国家组织，其震荡或崩溃在社会发展中所造成的破坏性影响也是巨大的。

在国家的各种安全之中，政治安全具有根本的性质。一方面，国家的政治安全在国家安全体系中具有基础性和综合性的重要地位，其他方面的国家安全既可以在自身范围内解决，也可以在政治安全的层次上得到解决，还有可能伴随着政治安全的崩塌而一起崩塌，所以政治安全是其他安全能够落实好的基础性屏障，高效的政治安全可以有效缓解甚至从根本上解决其他方面的安全问题；另一方面，国家政治安全解决得不好还会激发或助长其他方面的安全问题，在国家安全体系内形成一个联动的恶性循环，并最终导致国家安全体系的崩毁，造成共同体大范围长时期的深度混乱或失序。

国家安全体系的平稳与有效，固然与国家所处的环境密不可分，不论是自然环境的压力，还是社会经济文化等环境的压力，超越了国家安全体系可以承受的程度，就可能造成一系列的国家安全问题。但是作为一个解决集体安全的政治组织，国家政治安全却更直接地受到国家治理体系的影响。在某种程度上，根本性的国家政治安全问题恰恰是由国家治理体系的不完善孕育和滋生的，并在国家治理体系的进一步衰变中爆发。中国历史上的魏晋南北朝，国家治理体系不能适应时代变化，而使国家长期苦苦挣扎在缺乏国家政治安全保障的泥淖中。断裂的社会，政令不行的治理，无休止无原则的仇杀，沦丧的道德，导致“魏晋南北朝的长期分裂，在中国历史上空前绝后，其影响之深远，波及面之广，几乎遍及社会的方方面面，这使得中国的重新统一步履维艰，不仅要解决尖锐复杂的民族矛盾，还要拔除遍地滋生的坞壁豪强等分裂割据的根子，更要重新构建维系社会的精神价值体系。” 〔5 〕 （P26-27 ）历史经验表明，国家治理体系不完善会在根本上引发诸多的国家政治安全问题，而国家治理体系的优越性或先进性则又恰恰可以在根本上化解诸多的国家政治安全问题。从国家政治安全的历史经验来看，国家治理体系的不完善可以在两种情况下产生国家政治安全问题。第一种情况是国家治理体系的功能类型及能力不足以解决社会发展所面临的问题，这种情况下，国家政治安全问题的产生就根源于国家功能相对于社会需求的某种弱化或退化；第二种情况是国家治理体系在各国的横向比较中没有表现出优势，甚至还存在着十分明显的功能类型及能力大小的悬殊，这种情况下，国家治理体系之间的竞争性关系将给处于下风位的国家带来一系列国家安全问题。维护政治安全，实现起码秩序，这是在进行政治选择时的首℉选，也是判明国家质量的关键所在。秩序是国家存在的第一价值，国家共同体所解决的“首要的问题不是自由，而是创建一个合法的公共秩序”，“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”。〔6 〕 （P8 ） 下面我们分别就上述两种情况，阐述一下国家治理体系相对于社会需求的不完善引发的国家政治安全问题。

在相对封闭的历史环境中，当国家治理体系的形态特征比较稳定时，国家政治安全的形态也相对稳定，而社会的形态也会因此而较为稳定，中国传统国家治理的形态以君主集权为主要特征，而君主集权也就在某种程度上造成了中国传统社会形态的长期延续。〔7 〕 （P311-319 ）当国家治理体系的形态遭到变故或发生突变时，其功能类型和能力出现衰退，甚至是造成国家体系的内部混乱，并由国家治理体系的混乱而导致国家政治安全的彻底瓦解或崩毁，从而使人类社会文明的发展在相应地域范围内陷入混乱。国家治理体系的规模及效力在古罗马曾经非常辉煌，而人类政治文明更在罗马时期创造了神话般的政治圣物――国家，罗马的国家组织形式与国家治理体系在古典的世界中具有压倒性的优势，罗马人运用自己的国家组织将古典的文明发展到一个那个时代难以企及的高度。高效运转的治理体系，民主法制的共和国模式，权利平等的公民社会，混合政体的治理体系等等，都成了繁荣的古典罗马的重要标志。西罗马的衰亡在某种程度上可以归结为国家治理体系在权力形式上的异化，戴克里先改革造成的“过度的集权不仅动摇了罗马帝国在地中海各地的统治基础，实际上也使得统治者难以掌控日益集权化的官僚体制。这一问题最终和蛮族入侵等外因结合在一起，导致罗马帝国衰亡。” 〔8 〕当罗马帝国的治理体系被军阀专政及蛮族入侵搞得分崩离析之后，罗马的国家政治安全就被纷至沓来的内外压力压垮了，失去了国家政治安全的罗马很快就从自己创造的文明高峰上跌落下来，曾经的辉煌文明被掩盖在自己的废墟之下。与国家治理体系的原始性回归相对应，蛮族建立的政治国家之火，或明或灭，其政治安全非常脆弱，脆弱的国家政治安全体系根本不足以支撑稳定的国家存在，缺乏稳定的国家体系的护佑，人类的文明篝火也或明或暗，难以释放出灿烂迷人的耀眼光环。中国传统时代存在王朝政治的循环，而历史发展也表现出一定的周期性动荡。中国封建社会中历史较久的王朝，其社会经济都经历过恢复、高涨和危机三个阶段，以王朝的兴衰为一个周期，依次交替，往复出现。周期的长短并不十分规则。但在绝大多数情况下，周期性危机有规律的再现。周期性危机总爆发表现为土地危机、人口相对过剩危机、商品经济危机、财政危机和政治危机等五大危机，五大危机同时降临必然使整个社会陷入混乱，而王朝的崩溃便势不可免。〔9 〕 （P3-4 ）王朝末期遭遇五大危机的根本原因，就是国家治理体系在功能定位及能力等方面的退化，日积月累形成各种各样的治理难题，各类治理难题在缺乏国家有效治理的情况下不可避免地达到了它们的总爆发。各种危机总爆发的结果就是国家政治安全底线降到了零，而各种危机的总爆发恰恰是国家治理体系的退化，不能有效解决国家治理难题的必然结果。学者吴思将王朝灭亡时国家治理体系的无效称之为“崇祯死弯”，国家治理体系面对难题捉襟见肘，疲于应付，直至治理完全失效而王朝的安全也陷入崩解而告终。〔10 〕 （P152-180 ）

同一个历史时代的不同国家治理体系之间，通常会有品质及效率等的不同，但在地理大发现之前，不同的国家治理体系之间还不存在竞争性关系，因此国家治理体系之间的不同也就不会影响到国家的政治安全。伴随着地理大发现及新航路的开辟，世界各国之间的竞争性关系逐步显现，而国家治理体系的优劣也在根本上决定着国家的现实状态。如果国家治理体系精良，国家的发展状态、发达程度及整体性实力就会高出其他国家一筹，从而在竞争中处于优势；而国家治理体系存在相对于时代需求的不完善，国家就会在竞争性政治关系中处在下风位，并常常在下风位之中感受到政治安全的威胁。这种威胁一直要等到国家治理体系的精良程度在不同国家之间达到均衡状态才能结束。值得注意的是，人类历史进入现代之后，国家治理体系的不同还表现在政治意识形态上的对立，资本主义形态的国家治理体系与社会主义形态的国家治理体系之间在政治性质上处于敌对状态，因而两者之间的竞争性关系就会在根本上影响着彼此的国家政治安全。从意识形态看，一方面社会主义国家的政治定位是后资本主义，在根本任务上具有将社会主义扩展到全球的诉求，从竞争性关系的角度看，资本主义国家以社会主义国家为自身政治安全的主要威胁；另一方面资本主义国家也试图从根本上瓦解社会主义国家，维护资本主义国家在全球的联盟性存在，因而也在政治上威胁着社会主义国家的政治安全。社会主义国家形态与资本主义国家形态的竞争性关系并不是简单的优势竞争，而是涉及生死存亡的根本性竞争，彼此所感受到的国家政治安全威胁都是根本性的。实际上，社会主义国家与资本主义国家的政治安全在根本上都决定于自身国家治理体系的品质及效率是否在优良性上压倒对方。

二、国家治理体系现代化视野下中国政治安全面临的挑战

我国学术界对政治安全问题的讨论由来已久，但在较长的时间里，人们的主要关注点是主权和政权安全，着力于讨论国外敌对势力对中国政治安全形成的威胁及中国应对政治安全问题应采取的相关举措。其中的原因甚为简洁明了，归根结底就是中国在政治属性上的社会主义使自己遭遇了来自欧美等资本主义大国的政治安全威胁。自前苏联解体以后，中国就几乎完全承受了来自发达资本主义国家的意识形态敌意，各种各样的渗透☑与和平演变论调甚嚣尘上，在意识形态领域对我国的政治安全形成了严重威胁。〔11 〕近年来，随着我国综合国力的提升，国内各阶层在改革发展中出现的诸多利益、地位等不平衡，更伴随着国家安全委员会的成立，政治安全话题在更广泛的范围内得到了深切关注，国内学术界连续以政治安全为主题，召开了全国ღ范围的高端学术研讨会，一些著名的专业刊物也开辟专栏，邀请有关专家发表以政治安全为主题的专业论文。《党政研究》杂志2015年第1期组织包心鉴、金太军、黄卫平等作者，做了一组对“中国政治安全与法治建设”专题笔谈，对深入开展政治安全与法治建设研究产生了积极的促进作用。从学术界对政治安全的讨论来看，学者们对政治安全的概念及其现实意义等进行了较为深入的讨论，在政治安全的外延上基本取得了共识。首先，研究者普遍认为政治安全主要是国家层面的政治安全，而国家层面的政治安全又主要指主权安全、制度安全、意识形态安全和执政安全，强调“政治安全的主要内容就是保障国家主要政治制度和意识形态的稳定、维护执政党执政方针的稳定性和连续性，并把社会冲突控制在秩序的范围内，以防止社会的政治动乱，从而促进国家的正常稳定发展” 〔12 〕；其次，研究者还对影响或造成我国政治安全的诸多要素进行了重点分析，既强调了国外敌对势力的渗透、宗教极端势力影响等在政治安全问题形成中的影响权重，也强调了来自国内发展结果的利益多元化和发展策略的开放性等在政治安全问题形成中的影响权重 〔13 〕；最后，研究者还深入分析了政治安全在我国社会中的诸多受力面，不仅指出了政治安全将会在我国的哪些领域产生哪些重要影响，并且还有针对性地提出应对措施。从国家治理体系现代化看，中国政治面临一些挑战。 国家作为一个在一定地域内进行公共选择与集体行动的共同体，不论共同体自身具有多么牢固的团结性与巩固性，只有国家体系健康有序地作用于社会发展，积极有效地展示政治对社会发展的能动性，才可能在实践中持久地存在下去，而国家体系积极有效能动地反作用于社会发展的主要方式就是进行有效的治理。因此，治理体系的功能类型与能力大小就成了国家在政治上能否安全的一个关键。在鸦片战争之前，我国王朝政治的周期性运行实际上就是国家治理体系及国家政治安全的周期性危机，每一次周期性危机的结果都是王朝政治体系的重新组建。与王朝政治体系的重建相伴随，国家治理体系及国家政治安全体系也经历了一次全面深刻的再造，不过，这种再造是国家治理体系的功能性恢复、改善与巩固，并不能在社会性质上产生质的突破。“在每一次大规模的农民革命斗争停息以后，虽然社会多少有些进步，但是封建的经济关系和封建的政治制度，基本上依然继续下来。” 〔14 〕 （P615 ）中国传统国家治理体系及国家体系存在一个修复性的力量，使得中国传统时代几乎超稳定地保持了其长期稳定的社会性质。〔15 〕 （P124-148 ）自地理大发现与新航路开辟以来，特别是☿自西方殖民主义势力获得压倒性的政治经济优势以来，中国虽然在经济总量上还具有一定的优势，但在国家治理体系的功能类型及能力大小上却逐步与资本主义国家拉开了差距，而这种差距又反过来巩固了各自的社会发展态势和趋势。当1840年鸦片战争爆发时，中国国家治理体系在功能类型及能力大小上仍然停留在传统阶段，而作为中国对手的英国则在国家治理体系的功能类型和能力大小上已经是一个初步现代化的先进状态，两者在国家治理的绩效及后果上显示出了巨大的时代性落差，中、英两国在政治经济文化军事等方面存在的时代性落差在战争之前就已经决定了战争的结果。“在鸦片战争的整个过程里，中国以中世纪的武器、中世纪的政府、中世纪的社会来对付近代化的敌人”，“战争以严酷的事实暴露了这种差距”。 〔16 〕 （P65 ）腐朽的清王朝以滞后甚至是落后的国家治理体系来处理全球化时代遇到的新问题，而中西方以战争形式展开的国家治理体系的较量，则给清王朝带来了致命的损伤，国家体系在欧风美雨浸润下日益变得支离破碎，而国家治理体系则不仅越来越不能有效地进行国家治理，而且还在国家体系日益现代化的过程中被资本主义列强逐步地边缘化了。〔17 〕 （P241 ）晚清时期，中国的国家治理体系残破不堪，屡经磨难，各种各样的内部治理危机及外部殖民危机时不时地在弱而无力的国家治理体系面前掀起巨浪，国家政治安全问题在国家治理体系残破羸弱的发展趋势带动下日趋严重，一步一步地走向深渊，直至瓦解。在两大世界性思想潮流的裹胁下，中国成为资本主义意识形态和社会主义意识形态激烈争夺角逐的战场，不论是资本主义意识形态主导的国家治理体系重构，还是社会主义意识形态主导的国家治理体系重构，都会遭遇到来自国际性敌对意识形态及相关国家的政治安全威胁。1949年10月，中国着手建构社会主义性质的国家治理体系，资本主义意识形态及相关国家就成了中国国家治理体系及国家政治安全在国际上的主要威胁者，而社会主义各国之间的争论及斗争又进一步增加了中国国家治理体系及国家政治安全的难度。

国家政治安全说到底是一种根本性基础安全。一方面，国家政治安全涉及领土、主权及政权、治权等的有效维护；另一方面，国家政治安全还是人民共同的根本利益的安全，当普遍的政治利益受到安全威胁时，人民就将在范围广大的领域受到持续严重的利益丧失。因此，维系一个国家的政治安全对于国家体系的正常存在和健康发展来说至关重要。但是国家政治安全的有效维护又取决于国家治理体系在竞争中所获得的优势，只有在竞争性关系中处于领先地位的国家治理体系才能有效维护该国家的政治安全。中国国家治理体系与西方发达国家相比，在现代化的程度上仍然存在明显落差，这种落差客观上成了中国国家安全问题的一个根本的源头。从大的方面来看，中国国家治理体系在现代化方面的不完善主要从以下几各方面影响了国家的政治安全：

（一）国家治理在功能类型及能力方面还与现代社会需求存在一定程度的不适应。这种不适应尽管经过了改革开放以来30多年的大幅度调整，但在许多方面还有较为明显的表现。这些明显表现在很大程度上影响了人们对国家体系的根本看法，而看法的分歧则在某种程度上成了国家正统意识形态的瓦解性因素。中国国家治理体系在处理治理权力的界限方面还存在若干棘手难题，一方面是国家治理权力的渗透性和管制性还太强，社会在多方面还保持着行政管制和行政主导的特点，这在一定程度上导致一些由公共权力异化所形成的弊端，其根源是国家治理体系的功能类型还不够现代，国家治理体系如何处理政府与市场、国家与社会、国家与理性的关系等等仍然迫在眉睫。国家治理体系的现代化要求政府职能转变。政府职能转变的本质是“通过职能转变的形式来规范政府与市ฝ场、政府与社会的关系”，“使政府权力逐步地、有选择地退出经济和社会领域，通过强制性制度变迁的形式明确政府权力运行的限度，从而实现政府与经济和社会的领域分离。” 〔18 〕另一方面，由于国家治理体系在要素上还不够健全及运行体系与方式上还不够现代化，这导致国家治理体系在解决纷至沓来的社会问题时显得捉襟见肘，一些棘手的问题还没有找到有效的解决办法。当社会利益日益多元化而又组织化不够的情况下，社会经济文化发展的高速度与政府主导作用十分突出的情况下，国家治理体系在有效协调社会利益矛盾方面遇到了能力瓶颈。市场和社会自身解决问题的能力仍然不足，其在治理中的作用也仍旧不充分，国家的比较强势并不总能弥补市场与社会的不足，国家治理体系的能力不能有效解决市场规律与社会自治不足造成的问题，使国家治理陷入疲于应付的窘境，加倍彰显了国家治理能力的不足。改革开放提供了一个开放的国际环境，频繁快速的传播手段将万花筒的世界变成了一个名副其实的地球村，地球村的诸多可比性存在增强了民众的比较意识。其中一些人受西方舆论影响，特别擅长于以己之短比人之长，放大了西方国家治理体系之长，夸张了中国国家治理体系之短，特别是那些“在民众中影响较大”的“一次次冲击人们心理底线”的社会问题，以及“从百姓的细微之处着手，简单问题复杂化、个别问题扩大化、一般问题政治化。” 〔19 〕国家治理体系在功能类型与能力上的不足，在批判意识日益浓郁的社会环境里，往往容易使人产生对发达国家治理体系的玫瑰色幻觉，长他人志气的结果往往是灭自己之威风。民众对自身国家治理体系的信仰、信任和信心不足，而对别国国家治理体系之长却津津乐道，这是国家治理体系遭遇危机的一个显性表现，国家治理体系的危机发展到一定程度也就顺势转变成了国家的政治安全危机。

（二）国家治理在民主与科学方面一定程度上还难以满足社会发展及公众期待。尽管世界各国对于民主的涵义及其具体内容与形式还存在明显分歧，“民主是一个神圣但又含混的字眼”，“但对民主在现代的价值却莫不真心推崇，所有的人都热爱她。” 〔20 〕 （P299 ）国家治理体系现代化的一个重要方面就是民主化，民主化指标的落后将会对国家治理体系产生影响。这种影响一方面表现在国家治理体系在价值目标定位上是否可以真正做到以民众的普遍权利为根本目的与终极目标，特别是在地方层面。民主落实在国家治理体系的行动逻辑中，就是人民的权利成了国家治理体系及治理行动的逻辑起点与终极归宿，其标志就是普通民众对官方行动的有效影响与制约，落实契约国家的政治性质与以权利制约权力的行动逻辑。另一方面，国家治理体系在民主方面的现代滞后性还表现为民众参与国家治理的力度不够。政策过程面对社会各个利益群体还缺乏较为充分的开放性，相应地，社会各利益群体自身的逻辑性、组织性还非常不够，利益的组织性本身既缺乏充分的自觉，也缺乏充分的民主化组织形式与运行程序。利益整合与表达在国家治理体系中的民主性不够，既不能满足各阶层民众当家作主的政治欲望，也不能满足民众要求充分实现其利益的政策诉求，更容易造成民众对国家治理体系、过程与结果的合理性、公正性等的怀疑。民主在国家治理体系中的不完善是比较研究的结果，这种由比较得出的对民主不够的确认，很容易转化为对西方国家治理体系的玫瑰色期待，动摇治权、政权，造成一系列现实的国家政治安全问题。“中国特色的民主模式正在形成” 〔21 〕，国家治理体系的民主化相对滞后于社会的现代化发展，这种不完善在缺乏自觉矫正的情况下会越来越不利于国家政治安全。现代社会的人普遍信仰科学与民主必然相关的结论，科学合理的结果需要以民主的程序为基本前提，而民主程序不够健全则很难确保治理结果的科学合理。在公民关于理性、平等、公正的意识越来越普及的情况下，民众普遍的民主需求还必然伴随着相应的科学要求，而民众对国家治理体系的科学要求也必然会提升他们对民主的期待。民主和科学作为现代国家治理体系的内在要求，越来越得到中国社会各阶层的广泛认可，这方面的滞后首先是影响国家治理体系并通过国家治理体系影响着国家的政治安全。

（三）国家治理过程及结果在公平系数和正义刻度上还不能充分满足民众需求。现代社会的公众普遍有较为强烈的公平诉求与正义偏好，而公平正义的实现则时刻考量着国家治理体系，公平正义的实现程度在某种程度上就是国家治理体系现代化的程度。中国是一个快速发展的大国，在迅猛的社会转型中已行进30多年，国家治理体系几乎是从无到有地创造了中国的市场及市场经济体系。中国政府改革开放以来的“政策可以确定为基本上是‘市场增进’式的”，“这是造成此期显著的发展绩效的重要原因。” 〔22 〕 （P8 ）在利益分化的过程中，权力因素的作用十分明显，GDP崇拜及相应的区域性经济矛盾等在推动经济大发展的同时也扩大了收入的差距，形成效率导向的利益分配原则，社会保障的覆盖面及基本水准线还相对较低，与发达国家的相应情况对比，公平与正义的原则在利益分配中还没有被充分体现，特别是劳动者薪酬在GDP中的比重还处在低位。公平诉求与正义偏好伴随着民众普遍升腾的权利意识正在成为考量国家治理体系现代化的一个重要尺度。国家治理体系不完善表现在公平与正义上就是：第一，国家治理体系还在一定程度上维系着由行政体系所支撑的身份性不平等。这种不平等既体现在户籍制度所承载的身份、权利及机会等的不平等，也体现在某些行业依托政府保护而形成的高福利和高工资，而我国劳动者薪酬在GDP中的比例比较低。“我国劳动者报酬占GDP的比重1996 年为53.40%，2007 年为39.74%，10 年下降了13.66 个百分点”，“我国收入分配不均，劳动者付出劳动所得到的回报在降低”。〔23 〕公平和正义既是国家治理体系在现代化维度上着力推进和维护社会平等的结果，也是民众感知和认同国家治理体系现代化程度的一把尺度，它在某种程度上也显示了民众对国家体系合法性的价值认同度究竟有多大。对于国家治理体系的现代性及国家政治安全而言，更多的公平、正义就意味着更多的平等、更多的正义、更多的认同与更多的安全。第二，国家治理体系还缺乏充分广泛的制度化参政渠道，社会各阶层的政治利益大小不均，影响公众对国家政治体系的公平与正义的判断。从我国体制化参与政策过程的情况看，社会各阶层通过参政将自身利益诉求输入政策过程的机会及效益存在较大差异。发展中得益较多的是富裕阶层与管理阶层，而新兴阶层中的劳动者阶层及传统劳动者阶层则还相对缺少将自身利益诉求输入到政策过程的有效渠道。“长期以来，国家制定的法律、政策等大部分都体现公有制经济的主体地位并为其服务”，“随着社会主义市场经济体制的建立和完善，原有的经济和利益格局发生深刻改变”，“作为非公有制经济的人格化代表， 当新社会阶层能够参与主流政治进程时，他们首先要做的事情就是向政治系统输入本阶层的利益诉求，以引起党和政府的重视，使党和政府能够关注他们的利益主张，并采取一定的决策维护和扩大其政治、经济及其他方面的利益，这也是他们参与政治的最原始动机。〔24 〕普遍平等地影响和利用政治实现利益诉求，是现代国家治理体系及国家体系的主要特点，而在普遍平等上口径容量较小与机会悬殊差异恰好体现了国家治理体系及国家体系在现代性上的滞后性。

三、全面深化改革是维护国家政治安全的根本举措

国家治理体系现代化的程度在根本上决定着国家政治安全的系数，维系与巩固国家政治安全的根本措施无疑是大力推动国家治理体系的现代化。国家治理体系的现代化既是一个国家治理体系的客观状态，也是一个循序渐进地累积和发展过程。一般来说，国家治理体系的现代化必然伴随着复杂的社会现代化运动，离开复杂的社会现代化运动，就失去国家治理体系的作用对象，失去治理对象所形成的压力和给予的刺激，国家治理体系现代化就会失去根本动力，而失去了治理对象对治理体系的针对性要求，国家治理体系就将失去实质内涵上的累积递进。但国家治理体系现代化又不完全是一个自发展开的自然过程，而必须仰仗一场自觉调整国家治理体系的系统改革。水到渠成的革命可以迅猛地打碎旧的国家治理体系，却无法迅速地建构起另一个更适合社会需求的新的国家治理体系；只有系统的改革，才能有效地调节和调整国家治理体系的要素、结构、框架、过程和功能等，才能逐步推动国家治理体系的现代化。我国国家治理体系萌芽于新民主主义革命时期的根据地政权，正式建构于新中国建立的1949年，伴随着第一部宪法的制定与社会主义改造而基本成型，在国家经济建设和社会发展中曾扮演了极其重要的角色，建立起了比较完整的社会经济文化等体系。其明显的特点即在于国家治理体系承担了社会经济文化体系的建构者与组织者等角色，社会经济文化等被国家治理体系完全吸纳，经济、社会、文化等一概依附于国家各级治理组织， 〔25 〕社会经济文化的活力受到压抑，国家治理体系对社会经济文化等的作用表现为事无巨细的组织和管理。改革开放即是从国家治理体系面向乡村的功能调整开始，向农民放权，逐步走向向社会放权，激活社会经济文化等活力，对外开放，借鉴国外先进的经验与做法，调整社会经济文化的内容及形式，并同时调整改变着国家治理体系本身，其中最主要的变化就表现在政府机构与职能的巨变。〔26 〕我国的国家治理体系在社会经济文化现代化的刺激和带动下，已经发生面向现代化的重大转变。但是，我国的国家治理体系现代化程度与社会经济文化等客观需求相比，仍然有较大的距离，特别是在国家治理体系现代化的系统性、整体性和协调性上还存在相当大的差距。国家治理体系现代化是维系和巩固国家政治安全的根本措施，而国家治理体系现代化的实现则离不开全面深化改革。

（一）全面深化改革的重要着力点在于充分彰显中国特色社会主义民主的应有作用。中国特色社会主义民主国家治理体系的现代化程度衡量中占据着十分突出的地位。中国特色社会主义民主在某种程度上决定着国家政权及治理体系的价值定位与根本归宿，决定着国家治理体系的政治性质，决定着民众在国家治理体系中的实质性作用发挥到何种程度，也在根本上决定着国家治理体系在多大程度上得到广大人民群众的认可和尊重等，并从根本上决定着国家治理体系及国家的政治安全。中国特色社会主义民主的有效推进不仅要求建构系统全面深入细致的民主理念与制度体系，更在于着力于提高各级各类政治实体的民主素质与能力。从国家制度体系上看，中国特色社会主义民主制度体系已经成型，选举民主、协商民主、党内民主，基层民主等已经在制度体系上得到确立，其中民主制度的完善性又以中央政权最为突出，民主在将社情民意输入到政策的过程体系方面已经发挥了重要作用。但中国特色社会主义民主制度体系对地方各级治理体系的影响则明显落后于中央，社情民意对于地方政策过程体系的影响明显落后于地方社会的普遍预期。这一方面表现为地方强势行政体系往往由特别强势的地方领导人操控，地方治理机构出现的塌方式腐败与强势官员的腐败，比较典型地说明了民主在地方各级治理体系中的实质影响力还不足以发挥实质性的制约性影响；另一方面还表现为民众对中央政府的信任度远高于对地方政府，〔27 〕地方治理体系表达的治理逻辑较多体现治理机构的意思，而较少受到社情民意等渠道所表达的意思的影响。民众素质的不足既表现为利益分化的大众缺少充分的民主意识与行为能力，更表现为强势的地方治理体系在地方治理的逻辑究竟以什么作为自己的行动目的。民众在地方治理中怎样更加充分地行使民主权力，如何以民主方式增强民众在地方治理中的影响权重，如何在地方层面落实好人民当家作主的社会主义民主本质，已经成为全面深化改革的一个重要方面，并成为有效推进国家治理体系现代化和维系与巩固国家政治安全的首要方面。

（二）全面深化改革就是促进国家治理体系服务的均衡化，积极建构社会各阶层共享社会发展成果的社会机制，努力提高社会的公平正义指数。现代国家的标准虽然仍然在与时俱进，但作为一个现代国家显然拥有一系列较为明晰的分辨标准，其中核心性的标准必然包含着一定公平正义指数的国家治理体系与国民福利体系，其中的关键就在于均等的公共服务和财富分配的公平正义。国民福利体系的发育与健全程度又在一定程度上体现着国家治理体系的公平正义程度，并决定着人们对国家治理体系的价值评判，而价值评判则直接滋生出相应的政治感情与态度，政治感情与态度实际上就是国家体系是否在政治上安全的晴雨表。“如果社会成员抱有积极的政治态度和情感，他们就愿意遵守该系统的法律、法规及政策，而且会积极主动地维护现行政治系统运作有效性及安全性”；“如果大多数社会成员对政治系统持有消极政治态度，那么业已实现的政治安全只是表面层次的，虽未直接导致政治动荡等剧烈政治危机出现，但仍会对政治安全的实现构成潜在威胁。” 〔28 〕一方面，中国特色社会主义事业发展的根本目的及最终结果无疑是追求最广大人民群众的根本利益，但在发展过程中如何处理好不同层次及区域、领域民众在具体利益上的矛盾与冲突却是国家治理体系面临的一个棘手问题，因为公平正义恰恰是在人民内部的利益切割和分配所产生的治理难题。基本公共服务均等化的障碍体现在不同户籍身份、不同行政区域、不同职业等在医疗、社保及教育等方面存在着供给总量与服务质量等方面的较大差异。这种差异在进入社会之初及遇到急难危重情况时，对不同的人的影响将是根本的和决定性的，正因为如此，人们才将在人人都应平等的地方出现的较大的不平等，视为一种明显的不公平与不正义。中国特色社会主义的公平正义要求“正确兼顾不同部门、不同地区、不同方面群众的利益，妥善处理新的历史条件下的人民内部矛盾，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使公平正义具体体现在人们从事各项活动的起点、机会、过程和结果之中，切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的权益，使全体人民在共建中共享改革发展成果。” 〔29 〕另一方面，中国特色社会主义的公平正义还有效率要求，要实现共同富裕，达到平等与效率的共赢，在实现多劳多得、多能多得的效率原则的同时实现基本待遇平等，更大发展，更多福利，更多平等，更高效率。国民普遍享有较高公共福利既体现在福利的数量与质量上，也体现在公共福利普遍共享与基本生活范围的全覆盖上。普遍地减轻国民的生存成本与生活压力，普遍给予人们以发展所必需的基本的素质与技能等的训练，大多数人所焦虑的共同生存问题和少数人焦虑的特定生存问题，均应在国民普遍福利的范围内予以关注和解决。中国特色社会主义在社会经济发展方面的效益有目共睹，但从公平正义的尺度来衡量，还仍然存在着许多显性的不平等、不公平与不正义，尤其是在地方治理体系管辖的范围内，受官僚体系利益偏好影响，发展项目、财政收入等仍然是地方治理体系考虑的焦点。尽管近十几年来地方政府对公平正义有所关注，但分析其行动逻辑，不难看出仍然更多受到中央政府的管控和激励，而非在地方层面形成了从民意到政策的行动逻辑。从地方治理体系现代化角度，〔30 〕积极推动地方治理更加注重公平正义，稳步提升地方社会公平正义指数，既是全面深化改革的一个着力点，也是维系和巩固国家政治安全的重要举措。

（三）全面深化改革对国家治理体系在基本形态方面的影响就是国家治理体系走上法治化轨道。法治化是国家治理体系现代化在形态及形式与程序等方面的必然要求，尽管不同国家的治理体系在法治的具体形态、形式与程序上各有特点，但国家治理体系在法治化基本特征、属性及功能等方面也表现出一些普遍共有的方面。当然，法治在国家治理形态方面的共同特征也意味着现代化的国家治理体系在构成的政治要素及治理的实质内容上存在着相同点。从某种程度上说，恰恰是各个现代化社会及国家治理在内容上的共同点，决定了现代化国家的治理体系在法治化形态方面也存在着共同点。现代国家治理体系必须妥善处理好政党、法治与民主的关系，既要在政治过程及政治内容上进行实质性的关系理顺，也要在完善三者互动协调的形式联系上进行重要的建设性努力，建构起逻辑连贯、形式规范、关系协调、稳定有效的国家治理体系的法治形态。全面深化改革在建构国家治理体系的现代法治形态上，首先要立足于通过法治化的形式与程序等，稳定保持并稳妥改善政党与国家、国家与社会、政府与市场等重要政治关系，既要保持国家政治宏观系统的持续与惯性，也要发挥法治在稳定和改善政治关系方面的规范性、确定性等形式性功能。有效发挥法治化的形式性功能既会对国家治理体系的能动权力产生必要的规范与约束，实现将权力关进笼子里的规范性与约束性目的，也可以提高国家治理体系的能动权力在程序合法方面的认同，有效维系和有力巩固国家治理体系的政治合法性及政治安全。国家治理体系的现代法治形态还可以通过对各级各类治理权力的功能划分来实现国家体系的功能转型，在法治形态的约束与支持下，治理权力既可以通过功能性的类型分化与重组满足现代社会对国家治理体系的类型化需求，也可以实现各级各类治理权力的层级分工，还可以通过法治的形态约束合理地处理好国家与社会、政府与市场的关系，既要自觉履行自己的功能职责，也要积极扶持、支持市场与社会也充分发挥其积极的作用，各尽其责，各显其能。国家治理体系在形态特征上的法治化既是全面深化改革的抓手，也是全面深化改革的重要目标，更是国家治理体系与国家政治安全的关键变量。 总之，民主、正义与法治三者联动，既是全面深化改革的有力抓手，也是国家治理体系现代化的客观要求，还是维系和巩固国家政治安全的本质要求。三者联动运行的结果无非是要在形态上创造出一个具有历史先进性与社会正义性的国家形态，而这样的一个国家形态恰恰因为在民主、正义与法治的尺度上均表现出优越于资本主义发达国家的明显特征，因为免却了人民在比较中产生的对资本主义国家治理形态的羡慕，从而表现出对自身国家治理形态的高度自信。国家体系在政治上的不安全从根子上看恰恰就是对自身国家治理体系的明显不自信。一个在政治上高度自信的国家治理体系，也就必然伴随着一个在政治上安全的国家体系，中国国家政治安全的根本也就在于，在形态上创建一个先进性的现代国家治理体系。

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