推进我国部门预算改革的路径选择的研究

2000年以来，我国财税改革的重点方向之一就是预算管理体制，这既是对长期忽视政府预算的积极回应与弥补，也是对我国探索建设现代财政制度的有益尝试与实践。细数这十多年，我们己相继进行了部门预算、政府采购、国库集中支付与预算收支分类改革，改革内容涉及预算会计科目体系、预算编制过程、预算执行方式和预算监管等各个方面，改革幅度与密集程度都远超财税领域的其它改革。可以说，围绕着政府预算的这一系列变化，极大改善了✞我国预算实践落后于西方发达国家的局面，也使我国财政走向现代财政迈出了坚实一步。不过，若仔细回顾这些改革历程，我们应注意到改革的密集度还是或多或少干扰了人们对每一项改革的深刻认识，它们对改良财政环境进而影响政府与社会、公共与个体间关系的深远意义。笔者尝试通过对部门预算改革历程的回顾，归纳部门预算实践中存在的种种问题，从而推导出进一步推进部门预算改革的路径选择，以发掘围绕部门预算改革所能产生的深远涵义。

一、部门预算改革的历程

简单而言，部门预算就是一个部门一本预算的意思，它是西方发达国家在强调政府预算中的绩效导向与项目管理的过程中逐渐发展起来的一种先进的预算编制方法。由于预算编制是整个预算活动的起点，编制质量的高低自然决定着审核和执行结果的好坏，故对预算编制的改革与完善就成为政府预算改革的重点。长期以来，我国是按照支出功能来编制预算的，即依据财政支出功能的不同，在编制过程中将一个部门的预算内容分割成不同预算模块，向不同的财政业务部门上报汇总。这种编制方法存在诸多缺陷，更无法适应逐步开放的我国市场经济发展模式及在此基础上产生的与发达国家预算体系的对接需求。因此，参照西方发达国家部门预算的实践经验，在我国尝试部门预算编制方法，成为改革首选方案。1998年，遵循积极探索、稳步推进的改革原则，我国先在河北省进行了部门预算改革试点，并于1999年3月按照部门预算模式编制了2000年河北省级预算。同时，财政部于1999年5月在天津召开国际研讨会，邀请来自美国、澳大利亚的预算管理专家介绍其预算编制经验。7月，又在河北廊坊召开国际研讨会，邀请OECD的预算专家重点介绍法国、瑞典实行部门预算的情况，这些都为部门预算在中央层面的推广奠定了丰富的理论与实践经验。2000年，中央政府开始试行编制部门预算，并选择农业部、科技部、教育部与劳动和社会保障部作为试点单位，由这4个部门单独向全国人大呈交本部门的年度预算，经审查批准后作为法律文件执行与实施。2001年，中央政府职能部门中向全国人大报送部门预算的增加到26个，并开始进行基本支出和项目支出预算编制的改革试点。2004年，部门预算改革已由中央层面迅速扩展到其它层级政府，截止该年初，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政都己实行了部门预算;实行部门预算的市级财政共269个，占市级区划数的81%;实行部门预算的县级财政1010个，占县级区划数的36% 。2007年，财政部进行了政府预算收支分类改革，把预算收支分为收入、支出功能与支出经济三部分来反映，从预算会计科目改进上增强了部门预算编制的科学性，也使部门预算编制内容与国际惯例开始趋向一致。2008年，国务院出台《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例对政府信息公开范围、公开方式与程序等做出了明确规定，这为部门预算编制内容的公开提供了法规保障。2010年，经批准的部门预算报告从向立法机构和行政机构公开的内部公开走向社会公众公开的外部公开，开始成为一份所有公众皆可获取的年度性政府政策文℃件。该年中央本级预算向公众公开的内容包括中央财政收支、国债余额等在内的12张预算表格。2011年，中央公共财政预算支出中的教育、科学技术等部分重点支出以及2010年度中央本级支出决算进一步公开到项级科目。2012年，绝大多数中央部门向社会公开了部门预算，从公开的内容上看，增加了部门职能介绍、政府性基金预算表和部分支出项目细节信息等新的亮点。与此同时，地方政府也越来越多的向社会公开了预算与决算信息。

二、部门预算改革中存在的问题

回顾部门预算改革，能看出该项改革经历了先试点后推广、先中央后地方、先内容后公开等惯常做法，取得了编制主体增加、编制时间延长、编制内容扩充和编制质量提高的良好效果，不过，若从以下几方面来看，说这项改革己接近完成则为时尚早。

1、部门预算改革目标的确立

2000年以来一系列预算事务的改革目标究竟是什么，是一个容易被忽略和混淆的问题，这要追溯到现代预算产生的历史根源。1215年，英国《大宪章》签署生效，这份开创现代预算的协议，核心价值有三个:一是确立对国王课税权加以限制、国王征税必须经被征者同意的条款;二是国王征税ค必须得到别人的一致同意，隐含公众开始拥有国事的咨询权;三是不许对商人任意征税的规定有助于贵族与市民的联合。可以看出，《大宪章》是试图通过对征税权的讨价还价来形成相对平等的政治环境，之后的西方历史一次次巩固和明晰了这种从财税之经济权利走向政治之民主权力的演进道路，并进而为现代契约社会和市场经济的发展奠定了平等的政治基础。1297年，英国国王爱德华一世签署补充条例《无承诺不课税法》，再次确认《大宪章》的法律效力;1689年，英国国会制定《权利法案》，从法律上正式确立近代意义上的宪政民主制度，使议会承担起推行公共财政制度的责任;1789年，法国发布《人权宣言》，规定人民财产不得任意侵犯;1776年，美国《独立宣言》中又一次重申无代议士不纳税的口号。而在这一演进过程中，将不赞成勿纳税的平等政治理念付诸社会实践的具体工具就是沟通政府与公众、行政机构与立法机构的政府预算，预算因此也被理解为政治行为。不过，发展到19世纪，西方理论界出现了行政与政治相分离的思想，认为行政就是政府具体的执行与操作。自然，这一变化也传递到对政府预算的看法上，使针对政府预算的分析逐渐分化为指向行政效率的技术路线和指向宪政民主的政治路线。进入20世纪，政府职能不断扩大所引发的财政危机又使人们纷纷将注意力集中到提高行政效率上，与之相应的，政府预算就更多被强化到技术层面来加以讨论或实践。这在马骏对预算能力发展历程的描述中有所提及，他把预算能力发展分为前预算、预算和新绩效预算三阶段，相比前两阶段，新近出现的新绩效预算改革的焦点就是战略与效率。很显然，若不认清西方对政府预算的认识变迁，我们会很容易把预算跟绩效等同起来，这也是这些年来国内谈绩效预算更多，而较少谈及预算对民主促进作用的原因。因此，确定部门预算改革究竟要实现什么目标，值得我们深入讨论。笔者以为，若仅从提高预算资金使用绩效角度来界定部门预算，那就忽视了部门预算改革走向公开的民主趋向和二上二下部门预算编制流程中隐含的程序民主，这对寻找适合我国国情的特色民主有很大帮助。

2、部门预算涉及的行为主体

部门预算编制中涉及的行为主体主要有财政部门、职能部门和立法机构，与改革前相比，前两类行为主体的行为模式都己产生很大变化。对财政部门而言，改革前虽负责政府预算的编制，但这种预算编制是非常粗糙的:一是编制内容不完整，各职能部门汲取的预算外资金不在财政部门掌控范围内，也无法体现在编制的预算报告中，而且其它一些职能部门也拥有对一定数量财政资金的分配权，这使得财政部门不可能像一个核心预算机构那样在政府内部实施集中统一的财政控制;二是编制内容不细化，由于财政部门不可能清楚了解各职能部门的工作内容，故它对预算资金的分配只是一揽子拨付给各职能部门，再由职能部门将预算资金分配到具体用途。改革后的财政部门承担起预算编制中的调控和汇总等管理职责，并通过配套的国库集中支付制度改革加强了对职能部门自有预算外资金的监控，以确保预算编制内容的完整性。不过，要说这场改革促使财政部门升级为核心预算机构则不尽然，一是部门预算制度是要建立一种预算编制管理部门与职能部门间讨价还价的协商机制，而不是简单的编制主体的对换;二是财政部门本就负责预算收支的具体执行，而预算收入缴库和支出拨付是非常复杂的，若再加上预算编制工作，财政部门的权力既过大，也造成财政部门任务过多、负担过重。对职能部门而言，从改革前的仅仅提供相关数据变为改革后的预算编制主体，其在预算编制过程中的重要性被大大提升，这有利于预算编制的细化。不过，若仔细考察二上二下的编制流程，会发现职能部门的♛配置权限还是受限的，原本应在第一次预算数据上下过程中出现的职能部门与财政部门的对等协商被控制数简单取代了，传统的预算资金分配方式并未发生大的改变。这也反映出我国预算资金分配中的一贯矛盾，一方面是预算内资金的由上往下配置，随机强制成份更多，跑部钱进现象始终存在;另一方面是职能部门预算外资金的自收自支，不透明、不公开特征使其成为浪费贪腐的主要资金来源。至于立法机构，在我国编制流程中，预算数据的第二次上下就指立法机构对编制结果的审核批准，故改革不可避免的涉及立法机构。但由于我国预算一直是行政主导型的预算管理体制，完整的编制、审核、执行与决算四阶段在我国被简化为编制、执行与决算三阶段，这也意味着立法机构没有发挥实质性监管作用，相应的，部门预算改革在加强立法机构对行政机构编制结果的监管方面没有大的改进。

3、部门预算编制内容部门预算改革对预算编制内容的调整突出表现在两方面:一是区分一般支出与项目支出的差别，把项目支出管理引入预算编制中;二是把预算外收支纳入部门预算收支编制中。就项目支出管理而言，改革的目的是把项目当成是拨付资金的一种新方法，从而通过项目管理来改变财政运行模式，实行契约性质下的项目制合同运营管理。但在实践中，部门预算中的项目支出部分受到越来越多的批评，宋东葵就列举到:没有形成项目库制度、没有建立绩效评价机制、没有形成项目滚动管理制度，更缺少科学系统的论证、评价、决策体系，许多项目未经可行论证、专家评审以及公开招标就安排了预算，执行中随时、随意安排，缺少应有的科学性和必要的程序性;有的项目为尽快得到财政资金，边评审、边论证、边申请、边拨款，严重影响了预算的科学性和严肃-险。专项资金成为被挤占、挪用的主要对象，同时也助长了各部门竞争预算份额、热衷于跑路、拉关系之风，埋下了腐败的种子。针对预算外收支，应该说，部门预算与国库集中支付的综合运用，对控制预算外收支规模起到一定作用，但很难从根本上解决这一问题。游离于公开集中管理之外的预算外资金的存在，根本原因在于中央与地方的财政关系上，一方面，我国人口众多、关系复杂都要求中央要有强大的财力进行统筹规划;另一方面，我国区域差异、地域广大又要求地方要有足够财力承担起本区域的公共事宜。故一定时期内，国家掌握的有限财力究竟给中央或地方谁多分配些，都会造成矛盾。1994年之前，预算外资金规模放大更多归因于管理体制的松散，但在分税制改革之后，中央集中财力行为成为了预算外资金规模放大的内因。既然获取预算外资金是为了弥补地方财力不足，那地方自然会消极对待要求公开集中管理预算外收支的部门预算收支编制了。

4、部门预算编制结果使用

对部门预算编制结果的使用，主要集中在以下两点:一是部门预算编制结果的公开问题。公开性本就是政府预算的基本特征之一，它不仅要求部门预算编制结果要向公众公开，而且要以公众能看得懂的方式公开。近几年来，各级政府虽己开始向公众公开部门预算编制结果，但公开的内容非常有限，尤其是项目支出和预算外收支部分，公开面临意愿上和技术上的阻挠。二是应利用部门预算编制结果加强对职能部门的监管。而这一点却恰恰体现出部门预算的规划性偏弱，部门预算报告应被理解为一份职能部门必须切实履行的责任文件，公众通过解读这份最重要的部门文件来评估履责情况，但就我国预算实践而言，现阶段职能部门编制预算的出发点更多是追求预算规模最大化，以此为目的所编制的部门预算规划性自然较差，再加上预算执行调整过多，部门预算也就难以作为评估职能部门履责的基本依据了。

三、推进部门预算改革的路径选择

总结上述问题可发现，部门预算改革在目标性、绩效性和规划性上都存在缺陷，故下一步推进部门预算改革的具体路径有三条:一是民主路径，应利用二上二下编制流程和公开诉求实现相关各方间的协商机制，以达成程序民主;二是绩效路径，应利用项目支出管理和部门绩效目标以实现针对职能部门的绩效考核;三是规划路径，应利用机构调整和强化观念来追求职能部✯门运作的科学规划。

1、推进部门预算改革的民主路径

前文己述，部门预算对建设有中国特色的社会主义民主助力很大，原因有二:一是政府预算本就是实现民主的重要途径。西方理论界对行政与政治的两分法并不能掩盖政府预算的民主内涵，这既是因为历史中政府预算一直是从自由经济走向平等政治的演进通道，也是因为政府预算的基本特征同时就是所有成员平等拥有决定公共政策权利的评判标准，正如马骏所阐述的:控制权力行使的最佳方式就是控制政府的活动，而控制活动最好的办法就是控制资金但是，直到现代公共预算建立之后，财政体系才变成一个能够有效约束权力使用、促进财政问责的制度。二是部门预算的编制流程会形成管理部门与职能部门、行政机构与立法机构、政府与公众间的公开协商机制，这是从程序上对民主进行的解释与规范。例如，国外对部门预算编制内容的严格审查，既会涉及到立法机构，也可能涉及到社会中介机构，从而在最大范围内取得预算共识。当然，这意味着部门预算改革目标应是多层次的，既要有技术上对预算编制科学性的改善与提高，更要有政治上对预算编制过程的公开与协商。至于具体的部门预算实施中萌发的程序民主，主要体现在两方面:一是就编制内容的确定所形成的管理部门与职能部门间的协商机制。二上二下的编制流程是可以创造出管理部门与职能部门讨价还价的协商机制的，在预算数据上下传递过程中，职能部门申请预算数的依据是什么，而管理部门下达规划数的理由又是什么，应在双方间展开充分平等的辩论程序。这就要求进一步抬升职能部门在预算编制中的作用，职能部门必须充分清楚自己的所作所为、工作重点和发展规划，并要向管理部门清晰解释这些内容，而管理部门则要根据预算资金总量和国家宏观政策对各职能部门的业务规划进行有理有据的调整。当然，预算编制时间应继续延长，以留出充足时间满足双方的辩论需求。二是就编制结果公开所形成的行政机构与立法机构、政府与公众间的相互促进关系。王雍君在谈及部门预算公开的意义时，提到三个相互关联的逻辑:行政部门必须被质疑;行政部门必须被问责;行政部门必须采纳表达回应的参与机制。应该说，这种立法机构、公众广泛参与的表达回应程序是行政部门被质疑、被问责的前提条件，故针对职能部门编制的预算结果，应建立立法机构、公众层面上的预算公开听证程序，由职能部门向立法机构、公众具体解释编制的结果，并回答立法机构、公众提出的相关疑问。

2、推进部门预算改革的绩效路径

技术上对预算编制科学性的改善与提高，突出表现在强化部门预算改革的绩效性上，这是因为:第一，经济的本质要求。纵观人类历史，经济最大的魅力就在于极大提升了人类社会效率，使更多的人开始摆脱物质条件的束缚，并逐渐意识到自己的命运并非绝对不可更改。可以说，经济的效率要求是改变每个人生活的潜在力量，自然也是经济发展的本质要求。第二，财政资金相对紧缺。当今世界社会经济发展对财政资金的需求量越来越大，从2009年的欧债危机到2013年的财政悬崖，都显示出因财政资金相对紧缺而引发财政危机的可能性正在增加，故提高既有财政资金的使用效率是必须要做且非常重要的工作。至于强化部门预算绩效性的切入点有两个:

加强项目支出管理

项目制管理是我国一定历史情势和社会条件的产物，渠敬东认为，专项资金的分配与管理满足了严格控制、专职专责、理性管理和宏观调控等需求，这种极为强调理性化目标管理和过程控制的技术治理方式，既可强化国家体制对自由市场的引导和规制，亦能尽可能规范合理有效提供公共产品或服务，故应在严格审定项目资金的基础上，加强对项目支出的管理。一是建立项目库，细分项目类型，建立合理的项目排队规则，对基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目三大类项目，要进一步细分，然后根据轻重缓急和财力可能进行排序，从而确定项目支出的内容和规模;二是合理区分基本支出和项目支出，对项目支出要有定性和定量规定，项目经费中的专项业务经费所包含的内容要有明确规定，防止预算单位在填报预算时把属于日常公用经费内容的支出作为专项业务经费;三是职能部门报送的项目支出预算要与国家宏观经济政策、地方政府工作重点紧密结合，以改变职能部门套取预算资金、把难题推向政府的问题。

明确职能部门绩效目标

尽管部门预算改革在全国各级政府己广泛推开，但有关职能部门预算编制质量、支出项目所产生的社会效果、部门决算同年初部门预算的差异程度等都还没被详细考究，其原因就是在编制的部门预算报告中缺乏明确的绩效目标。可以说，近十年来的预算管理体制改革包括部门预算改革在内，主要集中在行政机构内部运行的程序规范上，有关行政机构运行效率的绩效性则更多只是从理念上加以研究，这并不符合未来财政发展的经济趋向。因此，要求各职能部门在编制本部门预算报告时必须提出明确的绩效目标是非常必要的，这是提高职能部门运行效率的前提，是对部门预算的绩效加以评估、衡量与追踪的基本依据。另外，绩效评价的要害在于本年度的绩效评价结果与下年度预算经费安排直接挂钩，这应是下一步深化部门预算改革的一个侧重点，使部门预算编制少受利益或关系影响，而是以各职能部门运行效率和提供公共产品或服务的好坏为参照。

3、推进部门预算改革的规划路径

当然，不论是满足各方利益需求的程序民主，还是满足经济效率要求的绩效考量，都是从政府预算最基本的规划功能上延伸出来的。换句话说，政府预算之所以能有效推进民主进程，提升政府运行效率，就是因为它是针对庞大的财政资源提出的一份周密而细致的使用规划，自然会影响到各个部门、每个个体的实际利益。不过，可惜的是，从近几年预算执行的过程来看，诸如超收收入过多、年底突击花钱等问题都反映出预算编制的规划性是很差的，故强化部门预算编制的规划性，使部门预算编制结果真正成为预算科学执行的法律规范，是下一步推进部门预算改革的可选路径之一。具体来说，可从以下几点入手:

成立专门的预算编制管理部门

现行的财政部门担任预算编制管理部门的做法弊端有二:一是财政部门集预算编制、执行、决算于一身，在预算事务上具有垄断权，这使职能部门很难与财政部门形成平等的博弈关系;二是财政部门同时管理预算编制、执行、决算工作，意味着预算编制并不是独立的工作，致使各方对预算编制工作的重要性认识不足，粗糙的预算编制成为了整个预算流程的最大硬伤。因此，应借鉴西方发达国家的成熟经验，将预算编制工作独立出来，成立专门的预算编制管理部门居中协调，形成管理部门、职能部门、立法机构与公众间的平等协商机制，并将这一机制常态化、制度化，使部门预算编制成为我国社会经济生活中各方积极参与的一件大事，从而有利于政府预算地位在我国的整体提升。

编制长周期职能部门规划信息

我国具有制定长周期发展规划的传统，但相比发改委的宏观统筹规划，各职能部门的具体职责作用、任务分解流程与所需资金配置等长期规划信息，在编制的部门预算中则较为模糊，而这点恰是西方发达国家部门预算编制中的一大特点。没有详细的长周期规划信息，那职能部门的所作所为就具有很大的随意性，对职能部门的经济绩效考量也会有短视效应。故应要求职能部门在编制部门预算时，必须详细列明至少三年以上的规划信息。

依据十八届三中全会提出的现代财政制度建设，贯彻和谐可持续发展

针对我国未来财政发展，党的十八届三中全会指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度，这一规划既全面概括了我党我国对财政发展走向现代化的制度诉求，也提到了改进预算管理制度的具体要求。毫不夸张的说，预算制度能否走向现代化，能否突出并实践公开、平等、民主等现代价值观，是建立现代财政制度、进而促使社会经济和谐可持续发展的关键。故应从实现社会经济和谐可持续发展的高度来认识部门预算编制工作，并将其看作是部门预算编制的基本指导思想。 对部门预算改革的深入研究会给我们带来一个启示，那就是任何一项改革作用的发挥都是渐进的过程，尤其是财税方面的改革，动辄涉及千家万户，其改革结果更需很长时间才能显现。十八届三中全会之后，我国将进入全面深化改革时期，这意味着改革涉及人群更为广泛、利益更为复杂，这既要求我们要有敢于改革的勇气，更要有科学规划的智慧。而对以往改革内容的回顾与总结，是我们获取科学规划的主要方式。这也是讨论推进部门预算改革路径的意义所在，以期通过此种尝试，有助于深化我国预算管理制度改革，从而为实现十八届三中全会提出的建立我国现代财政制度奠定坚实基础。