中国土地制度改革市场化路径选择

摘要：以分析土地管理制度所处的耕地保护红线、快速城镇化和生态文明建设三个时代背景为逻辑起点，研究了在既有制度框架下市场化配置的三种策略：城乡土地流动、耕地资源异地占补平衡和 “飞地工业模式”。在此基础上，提出新一轮土地改革市场起决定性作用的改革路径：城市土地一级开发的PPP模式，发挥集体经营性建设用地入市的制度引擎作用，宅基地有限市场化配置和市场化思路推进征地制度改革。最后，提出政府在土地改革制度环境建设中的四个功能：科学规划、搭建市场交易平台、统筹协调利益关系和风险评估管控。

关键词：土地制度改革；土地市场化；土地改革

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0014-07

土地是财富之母，土地改革不是单纯地重新配置土地资源，而是对社会资源进行调整的重要方式和手段，其一旦全面、纵深推进必将引起涟漪效益，带动经济社会全面变革[1]。纵观我国历史，几乎所有重大社会变革都与土地制度改革相关，近代中国共产党领导的土改运动更是如此，其与建立和巩固革命根据地的斗争密切结合在一起，重塑了“国家乡村社会”关系，改变了农村社会面貌和基层政权结构[2]。20世纪80年底初启动的家庭联产承包责任制改革，是我国农村土地制度的重要转折，直接奠定了我国现代农村基本经济制度。历史唯物主义观启示我们，任何制度都有其存在和发展的历史环境和条件[3]。在❣全面建成小康社会的新时期，“新五化”与土地都有着千丝万缕的关系，土地改革被赋予了启动经济转型升级，开启新一轮改革制度红利的历史使命[4]。讨论土地制度，应基于当前实践，把握当前所面临的核心矛盾，深刻理解土地与经济改革的关系，把握历史脉搏，把土地改革融入全面深化改革的历史大潮中，服务经济社会发展需要。当前，土地领域主要矛盾是人地矛盾引发的土地资源短缺（有限资源在不同用途之间的优化配置问题）和农民在土地处置中话语权缺失[5]。因此，现阶段我国土地改革必须在现有土地制度框架内，明确时代环境约束，遵循市场在土地资源配置中起决定性作用的改革原则，优化土地资源的配置效率，并就相关权益进行确认、保护和完善，进而服务经济社会发展大局。

一、当前我国土地管理制度背景

（一）耕地保护红线

现行18亿亩耕地红线，是时任国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议提出：在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线[6]。耕地红线最终究源还是粮食安全问题，粮食安全概念是联合国粮农组织1974年在《世界粮食安全国际约定》首次提出粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。1996年11月，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。 。粮农组织要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末谷物库存量不低于下一年消费量的17%～18%（安全系数）。从国家层面上来讲，谷物安全系数低于17%为不安全，紧急状态临界值为14%[7]。同年，《中国的粮食安全问题》白皮书发布，提出立足国内资源、实现粮食基本自给的粮食战略总纲。2008年，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》发布实施，在国家层面对耕地红线等土地管理政策进行了规划确认。“18亿亩红线”是国家粮食安全战略的底线思维，习近平主席非常重视，指出保障粮食安全是永恒的课题，任何时候都不能放松，解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内[8]。在生产力不发达阶段，法国重农学派以自然秩序为最高信条，视农业为财富的唯一来源和社会一切收入的基础[9]，随着科技发展，农业生产效率和经济产业总规模大幅提升，农业生产在国民经济的比重逐渐下降，但是其重要性丝毫没有减弱，是社会的基础产业，“基础不牢，地动山摇”。这就要求把“18亿亩红线”战略思维，在总体战略布局中去谋划思考，有效远离或规避底线才能守住饭碗不端在别人手上的底线[10]，才能更好地掌握战略主动权。

（二）快速城镇化阶段

土地资源有多方面的需求，城市建设和粮食生产之间的竞争最为典型。我国城镇人口比例由1995年的29.0♀4%增加到2013年的53.7%，随之而来的是全国城镇建成区面积由1995年的5 603.6平方公里，增加到2013年47 855.3平方公里，18年间增加了8.5倍[11]。20世纪90年代，经济战略东移，东部沿海城市快速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的45.96% [12]；2000 年以后，随着西部、中部和东北等区域开发政策实施，中西部城镇也迅速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的55.44%[12]。从另一个角度来看，相对于农村“散漫”建设用地，城镇集中利用方式，对耕地减少有一定的缓解作用[13]。但城镇一般布局在地势平坦的粮食高产区，在城镇化推进过程中，周边大量优质耕地资源被占用基于这种现象，国土资源和农业部联合发文《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号），要求优先启动106个重点城市周边永久基本农田划定工作，后续开展其他设区城市周边永久基本农田的划定工作。 。据统计，在1990-2010年20年间，全国建设用地增加主要分布在黄淮海平原、长江三角洲、珠江三角洲和四川盆地等地势平坦、经济发达的地区，由耕地转为建设用地的规模为3.18×106公顷，占新增建设用地总规模的57.6%[12]。此外，我国城镇化在达到70%之前，用地需求持续加快，已由20世纪90年代的约200万亩/年，激增到本世纪头10年的300万亩/年[12]，未来5～10年，城镇化年均1.05%的增长速度，城镇建设对土地的需求将更进一步增大[14]，城镇化与耕地保护的矛盾将进一步凸显。 （三）生态文明建设提档升级

土地的生态功能和生产功能、生活功能相互关联且不可分割[15]。土地一般可直接发挥防风固沙、保持水土、净化空气、美化环境、维持生物多样性等生态服务功能。随着国家退耕还林（草）和其他生态保护工程的实施，生态用地在持续增加。据统计，1987-2010年，退耕还林（草）等生态建设用地增加导致耕地减少的面积占耕地减少总面积的34.54%，仅次于建设用地对耕地的占用比例[16]。但相较于土地空间利用属性（生产功能）和食物生产属性（生活功能）的价值取向，土地支撑自然生态系统的作用重视不足[17]，导致生态系统在各地遭到不同程度的破坏。土地是生态文明建设的空间载体，随着城镇雾霾等环境问题的日益突出，我国新型城镇化过程中生态环境的恢复和建设日益急迫。党的十八届三中全会为了构建强化国家生态安全格局，遏制生态环境退化，以“生态红线”的高度提出生态文明建设 [18]，要求在重点生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。同时森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线也将随之而来[19]，其对土地资源利用配置提出了更高的要求。

二、现有制度框架下市场化配置策略研究

基于当前时代背景，造就了我国现行土地制度的基本框架：以耕地保护为核心，以用途管制为手段，统筹土地利用与经济社会协调发展。当中最重要的工具就是土地利用规划，我国土地利用总体规划是自上而下的刚性规划体系，通过国家、省、市、县、乡五级规划体系，层层落实土地资源配置的空间和规模目标，明确了城乡生产、生活和生态功能区范围，具有空间分布确定性、规划指标固定性和实施管理强制性三个特点。土地利用规划是对未来区域经济发展用地数量、用地结构、利用方式等方面的预测安排，面对经济社会发展的不确定，不可避免造成土地资源配置在区域、城乡之间一定程度的扭曲和效率损失。为了弥补土地规划刚性所带来的效率损失，我国在土地管理整体制度框架内，形成了城乡土地资源流动、耕地资源异地占补平衡、工业园区“飞地”模式等三种土地资源市场化的配置策略。

（一）城乡土地资源流动

我国《宪法》和《土地管理法》都规定了城市国有土地和农村集体建设用地的性质和用途，形成了城乡二元土地结构。集体建设用地严格限制用途，真正意义上的商业开发被严格控制，必须首先征收或征用为国有土地，以国有土地“市场化方式”来运作，农村集体建设用地直接市场化配置方式在现有的制度框架下基本上无路可走。该套制度设计为我国工业化和城镇化快速推进提供了基本保障[20]。加上1994年分税制改革导致地方税收比重下降和以GDP为核心的政府官员绩效考核制度，助推了地方政府对土地财政的依赖，进一步固化了城乡土地二元结构。在多年的改革探索中，形成了城乡建设用地增减挂钩和地票交易制度两种市场化策略来修正城乡土地二元结构所导致的土地资源配置效率损失。

ฏ 城乡建设用地增减挂钩是将拟整治复垦为耕地的农村建设用地和拟新建的城镇建设用地等面积置换，其以项目区的方式来封闭操作，在保证耕地面积不减少的前提下，将生产效率低效的新增农村建设用地指标转移到经济产出效率高的城镇范围内，促进土地要素与劳动、资本结合，实现城乡土地资源利用方式的优化配置[21]。增减挂钩是被严格限制在县域范围内，因此可以说是小范围、有限的市场化。2013年，国土资源部批准全国29个省份开展城乡建设用地增减挂钩试点，安排指标90万亩，标志着建设用地增减挂钩试点在全国范围内全面开展[22]。

重庆地票交易制度地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标票据化的形式。。是重庆市作为统筹城乡综合改革试验区的一个重要试验内容，结合区域经济发展和自然资源禀赋的空间非均衡性，根据比较优势原则进行土地资源利用空间配置，有效实现了重庆远离城市的经济欠发达地区分享重庆都市区由经济高度集聚而产生的经济效益，从而实现了区域、城乡之间的协调发展，是一项效率和公平兼顾的制度[23]。地票交易制度改革是发挥市场在城乡土地资源配置中起决定性作用的尝试，在一定程度上扭转了农村建设用地闲置、废弃和城市建设用地紧张并存的矛盾，在耕地数量不减少、质量有保证的前提下，以市场化的方式发现农村闲置、废弃建设用地的价值，使城乡土地资源通过市场配置实现统筹利用、收益共享。地票交易制度相较于城乡建设用地增减挂钩有更大的空间配置范围，不局限于县域范围内，其可在重庆整个市域范围流动。同时，地票交易制度将城乡建设用地指标增减挂钩票据化，从更大的空间范围内增加了城市建设用地指标的来源渠道。2010-2015年，重庆地票累计交易15.26万亩，成交额307.59亿元，均价20万元/亩左右[24]。

（二）耕地异地占补平衡

《土地管理法》确立了占用耕地补偿制度，要求非农建设必须经批准才能占用耕地，按照“占多少，补多少”原则，补充数量相等和质量相当的耕地。随着经济发展，可供开发的耕地后备资源日趋减少，越来越多的地区，尤其是经济较发达的地区，在本行政区内已无法落实耕地占补平衡义务。而部分区域耕地复垦潜力和后备资源又相对丰富，这样就促成了耕地异地占补平衡市场化配置方式。国土资源部在2009年出台《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》中首次提到“有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式”。耕地异地占补平衡有跨县、跨市和跨省异地占补三个层次，除跨省占补平衡尚未开展外，跨县域和市域的占补平衡已经开展多年。根据各地区的经济发展状况和土地资源现状，各地探索模式也不尽相同。经济相对发达地区，如江苏、浙江、安徽都开展了耕地异地占补平衡指标调剂探索，其中安徽省建立了省级层面的耕地占补平衡指标交易平台[25]。经过多年的实践探索，我国已初步建立了一套完整的耕地占补平衡制度体系，不仅通过耕地占补指标的交易，筹措了大量耕地保护资金，实现了耕地保有量的整体平衡，同时也为快速城镇化所需资金、劳动等生产要素高度聚集提供了建设空间[26]。 现阶段宅基地交易主要以 “流转”的方式来操作，严格限制在本村集体内。我们可以设想，农村集体经营性建设用地直接入市，获得土地增值收入，当宅基地被周边大量经营性土地围绕，这块宅基地是否可以入市？如果不可以，受到利益驱使宅基地拥有者可能不顾土地利用规划限制擅自交易，极有可能出现类“小产权房”或类“城中村”现象；如果可以，宅基地的福利属性怎么保证。因此，笔者认为宅基地改革关键有两个方面：一是如何保证宅基地基本的福利性质。当明确宅基地范围后，参考城市控制性详规，对宅基地建设进行规划明确，比如其可以修两层房子，只需一层即可保证该户人家基本居住权，这时房地合一的产权证上注明该处宅基地上哪些房屋是用来保障基本居住权的，限制在市场上流通，或者在征得农民同意后集中居住，对于农民集中居住的那部分房屋禁止在市场上流通，以此保障宅基地的福利性质；二是如何实现宅基地有限市场化配置。当前大量小产权房不能转为大产权的根本原因不是土地性质问题，如果是用地性质问题，可通过补交土地出让金的方式改变土地性质。最根本的原因是小产权房建筑质量问题，因为合法合规的房屋在修建过程中有着严格的质量监管标准和过程，而这些是事后无法弥补，小产权房建设质量监管过程缺失，导致其不可能转为大产权房。农民宅基地上修房屋，建设参照城市商品房施工许可和质量监管方式，在建筑质量有保证的前提下，宅基地上面所修房屋，在保障农民基本生存权后，无论是农民自己修建，还是村集体集中对多余宅基地修建，在规划中明确，在相关税费保证下，可以在市场上以买卖或者租赁的方式流通。这样既能很好实现宅基地的福利属性，又能充分发挥宅基地的其他权能，增加农民收入。

（四）市场化的补偿方式，推动征地制度改革

如果农村经营性集体建设用地入市成功实现，城乡土地市场就一体化，征地制度存在的基础就将被大大削弱，其范围必将缩小，只有涉及公共利益用地才应启动征地程序。笔者建议公共利益征地也必须实行市场化的补偿方式，具体方法可是双方谈判（政府和土地所有者）或第三方市场化评估的方式。没有理由因为公共利益就损害那些被划入公共利益范围内土地所有者利益。比如，两块紧挨的土地，其中一块是规划道路要通过，而另外一块可直接入市，如果直接入市的土地获取了大量经济利益，而因为公共利益（修路）而被征收的土地得到补偿非常低，极有可能激发更大的征地矛盾。公共利益顾名思义，受益的是公共群体，大家都因为修这条路而受益，因此因公共利益受损方必须得到和直接入市大体相当的补偿（但政府有强制征收权，这点和集体经营性建设用地自由买卖有本质区别，这里讨论的仅是补偿高低的问题），这个补偿费用应由公共财政来承担。

四、政府功能：建设好制度环境

制度是相互关联和相互依赖的，一项新制度嵌入到稳定的现有制度体系中，整个制度体系的均衡性和稳定性就随之改变，理想的制度设计和刻有历史烙印的现存制度环境能否稳定“耦合”，是新制度成功的关键。只有相互支持的制度安排才是可维持和富有生命力的制度体系；否则完美的制度设计可能因“水土不服”，导致高度不稳定[31]。土地制度亦如此，当前土地制度改革单兵突进的改革不可能成功，必须改革配套措施跟进，相互支持配合。政府主体能动性主要体现在消除那些阻碍市场起决定性作用的既得利益藩篱，为市场发挥作用创造一个更好的制度环境，使改革能够整体协调系统推进。

（一）科学规划，并严♂格执行

土地利用规划是发挥土地资源市场化配置方式的基础，是用途管制、严守耕地红线、生态红线的根本手段。在允许集体建设用地入市后，各农村集体组织和农民就成为土地一级市场的供应者，上市土地选择、先后顺序安排、用地类别等核心问题都会牵扯到利益多寡的问题，这些都会给土地利用规划带来全新的挑战。建议在成熟规划制度的基础上，建立一套科学的规划编制、规划修订以及规划失误后的补救机制。当前，面临两个较为突出的问题：执法不严和耕地质量控制不力。目前依靠遥感监测技术，可迅速甄别不符合规划和政策的用地，但如果甄别后处罚措施跟不上，对规划刚性将造成较大的损害。另一方面是耕地质量控制难度大，无论是增减挂钩、异地占补平衡，还是地票等诸多制度创新，均涉及到耕地质量的这个本质问题，从数量上来讲，相对比较好控制，在监管中，必须在耕地质量上多下功夫。

（二）搭建市场交易平台，进行价格发现功能

建议地方政府在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体经营性建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易平台，实现国有建设用地和农村集体建设用地“同一市场、统一管理”。市场交易平台可以实现信息收集和发布，同时可建立法律顾问、政策咨询、纠纷调解等配套机构。依靠公开统一的交易平台，通过招标、拍卖、挂牌等市场交易方式，达到集体土地价格发现功能。

（三）统筹协调相关利益主体关系

土地改革核心问题是土地增值收益的分配问题，农村土地制度改革必须切实维护农民利益，在此基础上通过集体权益分配体现集体经济组织利益，并设计相关税费兼顾国家利益。在本轮土地改革中，要理性务实面对产生的各方利益诉求，把蕴含在基层实践的利益分配和化解矛盾的经验做法，总结提炼上升为规范性制度固化。政府应搭建好利益分配和协调的整体框架，稳定的改革框架和分配预期能够让各利益相关方有稳定的预期，形成共识，取得最大公约数，对降低改革过程的交易费用有着非常重要的作用。

（四）做好风险评估和管控

土地关联的利益格局日趋复杂，深刻影响着各级政府利益和民众的切身利益，敏感不确定因素增多，再精心的制度设计，改革也不可能实现百分之百的精准，总会出现各种各样始料未及的问题。土地改革在小范围试点中，要对利益相关方做充分的调研，尤其是农民，摸准他们的改革意愿和诉求，排查风险点，在改革方案设计中要建立风险排查、评估和处置机制，将风险和矛盾管控转移，通过相关利益者的广泛参与，稳妥决策、慎重实施，将土地改革风险降到最低限度，做到整体可控，不犯历史性错误。着重评估农村集体经营性建设用地土地入市和征地制度改革对地方财政的影响，避免对现有政策体系造成较大冲击，引发系统性、连锁性风险。 参考文献：

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Abstract：This paper studies three strategies （namely urban and rural land transferring， balance of cultivated land’s occupation and compensation in different region， and enclave industrial model） during the market allocation under the existing institutional framework from the point of the red line of farmland protection， rapid urbanization and ecological civilization construction. Then， it puts forward a reform path on which market plays a decisive role during the new land reform， which are PPP mode of urban land development， bringing the collective profitoriented land entering the market into play， limited market allocation of homestead， reformation of land expropriation system pushing by market ideas. Lastly， it proposes four functions of the government during the system construction of land reform， which are scientific planning， setting up the market trading platform， coordinating interests and risk assessment and controlling.

Key words：land system reform； land market reform； land reform