“结构性改革与社会治理体系构建”

摘要： 在现阶段，“构建社会治理体系及其运行机制”有着现实的背景和对应问题，已经成为学术界和实务部门高度关心的热点问题。在这一背景下，中国社会治理高端论坛（2016）：“结构性改革与社会治理体系构建”学术研讨会关注了社会实践热点，回应了实践中的工作难点，就“社会矛盾”“中国社会体制改革”“结构性矛盾”“社会治理体系构建”“社会治理创新实践”等多个主题展开了深入的交流和研讨。与会专家、学者主要观点认为：社会治理体系构建的目标在于通过结构性调整解决当前面临的社会矛盾冲突问题，推进社会治理体系和社会治理现代化，既与现代社会治理的复杂、多样和动态特征有关，又与社会治理的资源约束密切相关，需要考虑改革的资源限度和改革的次序，重构社会想象和社会创新。

关键词： 结构性改革；社会治理体系构建；综述

2016年11月26至27日，中国社会治理高端论坛（2016）：“结构性改革与社会治理体系构建”学术研讨会在广州成功召开。此次论坛由华南理工大学与中央编译局世界发展战略研究部联合主办，华南理工大学社会科学处、华南理工大学公共管理学院承办，中央编译局比较政治与经济研究中心、华南理工大学社会治理研究中心（广东省决策咨询研究基地）协办，并得到了中国行政管理学会等单位的大力支持。来自中央编译局、南京大学、北京大学、中山大学、北京师范大学、苏州大学、上海大学、中国政法大学、澳门理工学院等机构和高校的60余名专家学者参加了此次论坛。与会专家、学者围绕中国社会体制改革、结构性矛盾、社会治理体系构建、社会治理创新实践等多个主题展开深入探讨，迸发出许多具有创见性的学术观点，现将本次会议有代表性的观点综述如下。

一、中国社会治理的结构性矛盾及其表征

改革开放以来，中国经济体制改革在推动中国经济快速发展的同时，逐步改变了中国的经济结构，打破了原先国家垄断社会的单一格局，社会结构也随之发生深刻变化。社会结构变迁、利益分化、文化多元等引发的社会问题得以在更大范围内传播，特别是在当前经济增长放缓的情况下，以前由高速增长所掩盖的社会问题和社会矛盾迅速凸显，这些都深刻地影响着社会稳定。在这样的背景下，与会专家一致认为，新变化和尚未完全改变的旧体制之间的不协调造成了各种各样的结构性矛盾，对社会治理和社会创新提出了更高的目标和要求。

南京大学的童星教授对社会矛盾进行了定义。他认为，只有因社会结构缺陷、社会分配不公、社会关系不顺、社会目标偏差、社会政策有误等导致的人与人之间，特别是阶层与阶层之间、群体与群体之间的矛盾，才能称得上是社会矛盾。就目前的社会矛盾来说，可以分为四种形式：暴力群体性事件（含极端个体事件）、具体利益冲突（维权）、集体性的敌视和普遍的社会不满。这些矛盾表现为一个“连续统”，在一定条件下可以实现相互转化。当前中国“社会”面临的矛盾，区别于传统中国“社会”的矛盾，与完全西方意义上的“社会”矛盾也有明显的差异，现阶段的中国“社会”矛盾更多的是特定经济社会发展水平的产物，具有显著的阶段性特征。当前，社会主要矛盾主要是由于落后的社会管理体制和公共服务体系无法满足人民群众的需要，并且在很大程度上约束了人民群众自己解决自己生计问题的行动。从社会矛盾的性质来看，目前绝大部分矛盾都是来源于民生问题，诉求主要都是围绕着物质利益和公平公正展开的，大部分没有和政治、民族和宗教等搅在一起，现象很复杂，但是问题性质相对单一，因而是可控的，但要防止搅到一起去的危险。

与会专家认为，构建社会治理体系已经成为中国当代语境的现实课题，社会治理体系构建的目标在于解决社会问题，缓解矛盾冲突，形成共建共享的社会治理格局，构建规范长效的社会治理运行机制，致力于形成“活力”与“秩序”相统一的和谐社会。这迫切需要我们在创新、协调、绿色、开放、共享理念的指导下，进一步深化社会结构性改革，激发社会创

二、中国社会治理体系构建面临的困境

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时指出，让人民群众共享现代化成果，“获得感”既是改革的出发点也是落脚点。可见，社会建设和社会治理创新的根本目的是提升社会质量，终极目标是实现社会和谐、人民幸福。然而，社会治理体系作为国家治理体系的重要组成，在构建过程中始终面临着重重困境和挑战。

（一）传统权力结构与现代化权力结构的矛盾

与会专家学者认为，结构创新是社会治理创新的重要内容，对权力结构进行改革和调整是基础性的工作。在全面推进社会治理体系和社会治理能力现代化的进程中，准确把握和分析权力结构的样态已经成为最重要的任务之一。在社会结构中，对权力结构进行充分的发现和阐释意味着要对当前的社会形态进行细致的考察，在明确社会结构实然状态的基础上，把握在构建社会治理体系过程中权力结构的应然样态。苏州大学的金太军教授认为，有必要在现代主义和后现代主义的逻辑判断中做出恰当的选择，从而对中国社会结构的情状做出合理的、符合实际情况的分析。在社会治理创新的过程中，有必要超越现代性与后现代性相互攻讦的老套逻辑，对于目前权力的“中心-边缘”结构要充分发挥党和政府的整合作用，在呼应现代社会结构所确立的中心原则的同时，充分考虑后现代社会对于分权的要求，以期与社会治理创新的实践相契合。

（二）“管制主义”和“自治主义”的两种极端性困境

“活力”和“秩序”的y一被认为是构建社会治理体系的价值目标，在很多时候管制实现了秩序但是极有可能损伤社会活力，而自治在一定程度上激发了活力却有可能将秩序作为代价。社会治理的创新以及社会治理体系的构建要求有更多的主体参与到社会事务当中，党和政府治理能力的体现在对于“活力”与“秩序”的把握。与会专家认为，在目前的治理实践中往往容易陷入“管制主义”和“自治主义”两种极端困境：一方面“政府管制”仍然是社会治理的主流思想和手段，另一方面过分强调社会力量在社会治理体系中的重要性。映射到现实中表现为：管理ต层级太多，多元主体的社会治理职能得不到有效整合；过分强调和关注“属地管理”，淡化了职能部门的“主管责任”；现行制度框架下，基层治理单位负荷过重；社会组织发展与基层社会治理现实需求不适应，社会力量 “长不大、干不好、接不住”；某些部门的创新探索难以在系统中得到有效配合和支持，分散创新无法上升为整体创新；基层社会“碎片化治理”现象严重等。

（三）合法性与有效性困境

在20世纪八九十年代，为了有效处理社会事务，基层治理组织创造出了许多工作方法，虽然实现了社会治理创新，但也在很大程度上损害了基层政权的合法性。进入21世纪以后，为了提升基层治理的合法性，国家将民主化和法治化建设作为重要的工作来抓，虽然提升了基层治理合法性，但同时也大大削弱了其有效性。这两个阶段的治理困境统称为“有效性-合法性困境”。与会专家学者一致认为，当前，在我国的社会治理进程中，合法性和有效性仍然是不可回避的问题，作为“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法律保障”社会治理格局中的重要一环，“法制保障”至关重要，“有效性-合法性困境”并不是可以截然分开的两个过程，合法性的式微必然最终损害治理的有效性，反之亦然。因此，构建社会治理体系有必要将破除这一困境作为重要任务。

（四）治理的外部性

与会专家认为，治理的难点在于没有充分的现代国家知识基础之上的权威体制下如何实现高速增长。治理的外部性主要表现在三个结构性矛盾：增长所需的资本积累和作为劳动力再生产的社会分配之间的矛盾；现代性政府治下的国家控制和社会自主性之间的矛盾；封闭的治理模式和日益开放的系统之间的矛盾。具体来说，在市场层面，没有完善的体系，对市场放权而不限权，导致公民日常生活不安全，应该放松控制，加强监管。市场化必然带来社会分化，缺乏有效的社会再分配机制来平衡这种分化，导致市场形成的分化进一步固化。政府自身的增长和发展，市场在社会领域错误地发挥了作用，教育、养老、医疗、住房社会领域的市场思维，进一步地加强了日常生活的不安全，消解了原有单位社会的福利机制，但又没有构建起全新的福利机制，使得中国的冲突事件带有更大的群体性。公共财政在某种程度上更多地为投资而支出而不是为公共服务而支出。基于保护家庭的社会政策框架缺失导致一系列重要问题：公共服务的短缺导致优质的劳动力短缺，而这也正是增长方式失灵的深层原因；没有很好地承担相应市场化的社会成本，导致社会结构的不稳定；超速的增长并没有创造相匹配的公民所得，使得改革的剥夺感十分强烈。在社会层面，在单位制和公社化被消解之后，没有建立新的整合机制，城市和农村在很大程度上都是相对碎片化的。正是治理的外部性塑造了当下中国社会治理所面临的各种各样的挑战，解决和回应这些挑战的最重要的路径在于回☒到社会治理本身。

三、社会治理体系构建的域外经验与中国实践

立足全球视野，关注国外社会治理最新发展态势以及前沿理论，同时，对国内社会治理实践状况进行考察和总结，挖掘出运行经验和共性规律，探讨推进社会治理体系进程中可能遇到的困难和问题，分析其原因，同样是本次研讨会关注的内容。

（一）社会治理体系构建的域外经验

华南理工大学杨沐教授认为，新加坡面对社会结构性矛盾时的一些解决方案值得中国关注：第一，解决方案要以问题为导向，不仅具有可操作性，而且必须为社会的大多数人所接受。首先要挑选对当前经济和社会影响最大的、民众反映最强烈的结构性矛盾。其次方案是综合性的、系统性的、有长远影响的，考虑到可能产生的各种负面效果；而非头痛t头，脚痛医脚。第二，具体的解决方案中，一定是“硬件”和“软件”结合，治理体系现代化和治理能力现代化相结合。随着科技的发展，使精细化管理、网格式管理、大数据管理等新的管理方式成为可能。但更重要的是“软件”，是治理体系的现代化，对此不能忽视。第三，要实现由多元主体参与的、互动式的动态管理。没有管理者和被管理者的区别，都是改进管理的参与者。在共同参与和良性互动中，提高政府和社会的相互信任度。

除此之外，与会专家学者认为，和欧美相比，东亚政府具有参与经济和社会活动的能力和传统，有创新精神的、有责任性的政府，具有重新塑造社会的能力，有解决社会结构性矛盾的能力。但东亚政府也有可能产生拍脑袋瞎指挥的危险性，多元主体的参与本身会产生对不合适的解决方案的排斥和制约。

（二）社会治理体系构建的中国实践

问题倒逼改革，是改革开放以来中国模式最重要的经验之一，“摸着石头过河”就是动态的政策“试错”的真实写照。因此，构建社会治理体系还应该从基层社会治理的实践中汲取养分。

利用传统社会资源推动基层社会治理创新。与会专家学者认为，网格化管理在中国基层社会治理中发挥了重要作用，从全国网格化管理实践案例和实践经验来看，网格化管理也是治理创新的主流思路。网格化管理表现出行政成本低、社会资源多、吸纳社会参与和整体运行稳健等特点。然而，网格化管理也带来了一系列问题：基层治理组织的“自组织”性与网格组织的“他组织”性产生冲突；网格组织与政府内部常设机构产生冲突；网格组织与市场机制之间产生冲突等。华南理工大学张树旺副教授对泛家型村庄治理案例的研究发现，在治理的过程中政府只是主导构建了与社会和市场协作的治理网络，并没有遵循网格化管理思路来破坏基层社会的自主性，人力和财力投入没有增加，政府自身的结构也没有很大程度上的改变，但是成功使用了少量资源就将大量的社会资源吸纳到社会治理过程中，最大化实现了公共利益。

充分发挥党和政府的统合作用。深圳大学陈文副教授在城市基♚层社会治理的案例研究中发现，社会建设工作委员会机构将社会整体性工作职能、事关民事民生的公共产品决策职能整合起来，制定整体的、可持续的公共政策。同时，强化基层党组织的领导力和整合力，以基层党组织为核心，居委会、业委会、物业公司和社会组织等组成“一核多元”的合作共治网络。努力构建党和政府主导、社会多元参与的基层社会治理格局，总结和谐社区建设的经验，进而完善党组织“深嵌入、广吸纳、全覆盖”的社会引领机制，统合各方社会力量。

四、中国社会治理体系构建的方向与进路

习近平总书记指出，没有稳定的社会政治环境，一切改革发展都无从谈起，再好的规划和方案都难以实现，已经取得的成果也会失去。构建社会治理体系要求一手抓社会建设，一手抓社会治理，社会建设是“和”，社会治理是“☏谐”。建构一套基于中国语境，包括社会治理创新的价值目标、理论解释框架及实践道路、途径、对策等内容的中国特色社会体制改革框架，并以此为目标，持续不断地推进社会治理创新。中国特色社会体制改革不仅需要关注宏观的顶层设计，同样需要关注微观的治理创新案例，探讨具有特异性的治理问题情境的具体对策，并对其进行总结提炼，作为研究社会治理体系的重要向度。

（一）行政改革

当下社会治理的问题并不在社会而是在国家。必须依据经济基础决定上层建筑的规律，找到与完善和发展中国特色社会主义制度的总目标相一致的逻辑，找到最大公约数和包容性的公式。受官僚制式组织结构和碎片化运行机制的固有弱点及其文化，以及社会治理参与主体角色定位不准、治理能力不足等因素的局限，我国社会治理领域存在一些问题亟待重视和解决。中国行政管理学会高小平教授认为，党和政府领导培育、规范和服务社会组织，由社会组织来配置社会资源，发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用，同时更好地发挥党和政£府的整合作用。这个社会组织指的是除了党政、公权力、企业盈利性组织之外的所有的组织。研究社会治理的逻辑和依据是越要加强党的领导就越要发挥社会的作用。经济领域的“放管服”改革，实际上已经渗透到了社会领域，“放”是扩大社会空间，“管”是治理结构，“服”是整合社会中的服务资源。

行政改革三条进路促进社会治理创新：第一条进路是通过行政审批制度改革、推广PPP合作模式等经济管理制度改革，放大市场机制的功能，降低制度性交易成本，实现政府行政资源与社会市场经济资源的优化配置；第二条进路是通过商事制度改革、实施信息公开制度、开展第三方评估等措施，拓展制度性服务范围，放大社会的功能，实现政府行政资源与社会人力资源的优化配置；第三条进路是通过建立正面负面清单制度、结构性减税和清理规范行政事业性收费制度等措施，降低制度性交易成本，放大法律的功能，实现政府行政资源与社会法治资源的优化配置。三条进路分别从市场、社会、国家的维度，建构新的适应现代治理要求的逻辑，形成推动服务型政府和服务型社会建设的合力；形成推动法治政府建设和法治社会建设的合力；形成社会制度、社会体制、社会机制创新合力。加快国家治理、政府治理、社会治理现代化进程。

中山大学何艳玲教授认为，面临社会治理的难题时，国家治理模式没有能够匹配日益自主的市场和日益开放的社会，改变这一状况需要：第一，需要国家的普遍性的知识，国家和社会关系的知识准备至关重要。第二，在普遍性知识之上的基础设计；第三，治理资源的制度性转化；第四，治理的变革需要时间和耐心。张玉教授认为，破除对社会结构分野认知的“同质性假设”，对于社会治理体系和社会治理能力现代化具有重要意义，在责任型联合体、工具型联合体、公民身份型联合体和脆弱型联合体的差异化分类中，人民群众正义获得感的分类治理可以得到辩证的、动态的历史平衡。

（二）法治建设

法治是现代化的必然治理架构，法治政府和法治社会并行构建，是突进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。让法治在社会冲突、社会矛盾等领域发挥配置性和引领性的作用是社会治理的关键。与会的专家学者指出，民主的权力授受机制的成熟，法治社会环境的构造，将为社会治理体制的完善提供良好的氛围。从市场、社会、国家的维度，建构新的适应现代治理要求的逻辑，法治政府建设和法治社会建设的合力，最终形成社会制度、社会体制、社会机制创新的合力，加快国家治理、政府治理、社会治理现代化进程。通过建立正面负面清单制度、结构性减税和清理规范行政事业性收费制度等措施，降低制度性交易成本，放大社会性法律的功能，实现政府行政资源与社会法治资源的优化配置。中国政法大学翟校义教授指出，通过信访发现城市的居民委员会和乡村的村民委员会治理中存在的问题和需要改进的地方对于构建社会治理体系具有重要意义，因此，信访如何与既有的法治系统兼容并行，是信访法立法与时俱进的关键点。

（三）文化进路

有什么样的文化就有什么样的人民，而有什么样的人民就有什么样的政府。苏州大学金太军教授认为，信仰、主流文化（意识形态）和大众文化的一致则表现了社会文化结构是稳定的，社会治理的成本也明显降低。文化是社会治理体制机制的内核，是社会成员的心理基础，通过核心价值观来引领文化建设，与推进治理体系和治理能力的现代化具有内在的逻辑关系。社会治理体系构建呼唤建立包容性的意识形态，主流意识形态和价值观一定要共生共荣，同时建构一个同心同德的中国梦，以及先M性的现代文明。除此之外，中央编译局郭海龙博士认为，由于中国政治文化传统的国家主义逻辑和现实需要，这种现状会继续保持下去，并在社会治理方面形成一种国家主导的家长制模式（国家主义模式）。

（四）完善治理机制

化解社会矛盾为重点的社会治理。寻找和创建单位制的替代物，作为政府和民众之间的缓冲，为民众提供诉求表达、权利救济和矛盾调处，为政府分担社会管理、公共服务责任，维持正常的民间秩序，处理民间的公共事务。阻断和化解社会矛盾冲突的制度安排可以从几个方面入手：针对暴力群体性事件和具体利益冲突的应该建立健全事前的社会稳定风险评估制度、事中的应急管理（含维稳）制度以及事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访、仲裁、行政复议）制度；针对集体性敌视应该建立健全公平竞争制度和公平可持续的社会保障制度。“用人民币解决人民内部矛盾”不失为一种权宜之计。

（五）社会自组织

与会专家学者认为，随着社会组织的发育，社会治理开始在社会基层奠基，并已经形成了一定的积累。北京师范大学陶传进教授认为，在这样自上而下社会治理体系生长的过程中，政府的自上而下的支持和对接作用具有重要意义。其中，以政府购买公共服务和政府职能空间让渡两种表现形式最为典型。由此产生了社会组织的前沿发育空间，两大主体形成某种融合之势，共同构成一种合作提供公共服务的治理模式，这种合作的空间也将随着两大主体合作的深入进一步扩大。丁开杰研究员认为，社会企业将市场的社会功能发掘出来了，制度性地诱导市场的社会属性，社会企业的成长成熟必将使其成为一支重要的社会力量，在社会治理中发挥重要的作用。除此之外，上海大学肖瑛教授认为，家庭也是社会治理需要关注的重要单位，肖瑛教授认为，社会治理的方式一定是家国一体的，同时把家放在非常重要的位置，治好了家也就能治好国。

（六）治理技术创新

随着科技的发展，使精细化管理、网格式管理、大数据管理等新的管理方式成为可能。南京大学张海波教授提出，大数据信息共享、信息匹配和信息互动等方面表现出了明显的优势，将大数据运用于社会治理，在很大程度上能促进整体性治理、精准化治理和参与式治理，使得中国的社会治理具有更强的系统性和科学性。广州大学陈潭教授认为，大数据在社会治理领域的运用在很大程度上节约了社会治理的时间、资源以及人力资本。同时，对社会治理的思路和模式也将产生较大的冲击，在大数据驱动下的社会治理创新将使单向度的管理转向多元主体互动的协同化治理，使网格化管理转向覆盖面更广的网络化治理，使静态化的管理变得更加具有流动性和弹性，使精细化管理转向精准化治理。吉林大学张锐昕教授指出，智慧城市建设也将成为推进社会治理体系和社会治理现代化的主要抓手之一，不仅可以在公共服务供给领域得到运用，同样也是化解“城市病”难题的一剂良方，对于研究城镇化空间正义和城市包容性会具有积极的意义。同时，与会专家学者指出，在中国当前特有的情境之下，技术创新不是技术进步由精神到物质的样态变化，而是实现社会资源优化配置的手段之一，还需要突破文化、制度和结构等因素的约束，才能做到“名副其实”。社会治理创新是以观念创新为起点、制度创新为保证的综合创新过程。

与会专家学者指出，当前中国的治理变革面临多元目标，推进社会治理体系和社会治理现代化，既与现代社会治理的复杂、多样和动态特征有关，又与社会治理的资源约束密切相关，在推进社会治理体系的过程中，需要考虑改革的资源限度和改革的次序，重构社会想象和社会创新。社会治理体系构建的目标在于通过结构性调整解决当前面临的社会矛盾冲突问题，这个问题涉及的范围很广，需要考虑的影响因素很多，需要从多学科、多领域的交叉研究着力。

本次研讨会，各位专家学者深刻领会创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念和构建全民共建共享的社会治理格局的治理理念，对理论发展脉络进行了详细的梳理，研究的内容关注了社会实践的热点，回应了实践中的工作难点，在研究领域、研究内容和研究方法等方面都有一定程度的创新。就社会治理体系构建的直接对象、面临的困境、域外经验和中国实践、推进进路等议题展开了广泛而深入的研讨，为推进我国社会治理体系和社会治理能力现代化提供了新的思路。