公民福利权的生成与实施路径
摘 要：对公民福利权的生成与实施的研究成为近现代公法发展的趋势。从权利的生成角度看，公民福利权是近代民主政治发展的必然结果；从权利实施路径看，法治成为公民福利权保障的主要方式体现在三个层面：宪法为公民福利权提供最高法依据，代议机关以立法形成权将公民福利权内容具体化，司法机关为公民福利权展开适度审查救济。我国公民福利权在权利生成的内在动力与法治实施机制上尚存诸多问题，宪法层面也未确认公民福利权保障理念，立法机关对福利权的回应机制还不健全，健全与完善公民福利权保障制度应加快民主法治进程，从宪法上确立福利权规范，充分发挥人大机关在公民福利权立法与监督上的作用，充分利用人民法院咨询、合作等谨慎而灵活的方法来促进公民福利权的实现。
关键词：宪法福利权；福利立法；福利权生成；福利权实现路径
作者简介：温泽彬，男，法学博士，西南政法大学行政法学院副教授，重庆市地方立法研究协同创新中心研究员，从事宪法学、立法制度研究。
基金项目：国家社科基金项目“人大调查权实施机制研究”，项目编号：2014BFX020；重庆社科规划项目“城镇化背景下基本公共服务法制保障研究”，项目编号：2012BS37；中国博士后基金项目“人大会议制度完善研究유”，项目编号：2015M570767
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2015）06-0069-08
20世纪90年代，我国社会与公正有关的话题主要是公平与效率、腐败、寻租、垄断、权钱交易、“三农”等问题。进入21世纪以后，相关议题延伸到社会保障、公共卫生、教育、住房、医疗制度改革、收入分配、弱势群体保护等领域，伴随我国市场经济改革深入发展，这些人民生活的不安全感以及各式各样的贫困问题成为国家治理必须面对的现实难题。基于同样的社会现实考量，一些法治相对发达国家将公民的社会福利“权利化”，形成一项新兴权利。[1]（P1825）相较而言，国内学界对公民福利权益保障虽有一些初步的研究成果1，但ฅ作为一项新兴公法性权利之福利权，有必要从权利理论及域外实践经验中进一步揭示福利权生成缘由及其实现机制，以期为我国探讨切实可行的福利权保障模式与方法提供参考。
一、公民福利权的生成：近代民主政治发展的回应
（一）公民福利权的早期认识
17世纪以来，以洛克为代表的古典自由主义者强调生存的自然权利，他们将“贫困的救助”视为任何合法社会的基本且必要的特征，这种“请求权”甚至在亚当・斯密那里也得到肯认。1如自由主义认同：假如这个社会的很大一部分成员是贫困以及悲惨的，没有ฐ任何一个社会能够是繁荣的。[2]（P493-497）而更早的共和主义也表明支持穷人对社会资源有生存层面的请求权，在其看来福利权就是个人自主独立、受到相互尊重甚或平等地位的基本保障，共和主义坚持将物质上的独立视作公民参与政治以及政治身份的必要条件，但共和主义所提倡的有关平等的公民关系社会基础比一个体面的ข最低的食品、居住以及其他物质需求多得多，前者需要一个通过体面工作来维持换取生活费用的权利，他们需要一种机会去对社会共同体作出贡献。可以认为，“公民身份是一套应得的权利与义务，它们把个体建构成一个社会政治共同体中完全成熟的成员，并通过它给公民提供一条进入稀缺资源的途径”[3]（P1-7）。不难看出，共和主义所要求的“公民身份”已暗含了公民的福利保障的要求。[4]（P767）
恰恰相反，近代人权三百多年发展历程却表明，公民福利权并未受到立法尊重并纳入制度保障。特别是，在以西方近代自然权利理论为基础的近代人权体系中，历经几百年的实证化、法典化进程中也未出现将公民福利权制度化的迹象。产生于18世纪的“公民身份”的公民权利在19世纪中多半解读为“政治权利”内容，直至19世纪末才出现了以公共初级教育及20世纪二次大战后英国工党政府推行的福利国家政策[5]（P52），至此，公民福利权才逐渐成为理论研究及议会立法讨论的话题。不难看出，近代自然权利观及古老共和主义传统中虽蕴含了公民福利的权利思想，但受个人主义的自由主义思潮影响，公民政治自由与人身自由方为近代人权的核心内容。更关键的问题，受民主政治发展的局限，全民普选的民主选举权范围也未得到真正实行，公民权利仍反映为特定时代背景支配力量的政治力量和社会阶级诉求，福利权作为主张国家权力介入社会经济领域的权利，事实上是无法得到当时的政治体制的回应。
（二）近现代民主政治发展为公民福利权生成提供契机
作为近代议会制及政党政治的孪生姐妹，西方近代选举制度诞生于17世纪的英国，但由于选民资格受财产、种族、性别和教育程度等条件限制，普选权并没有得到真正兑现，直至19世纪末20世纪初，诸多选举权资格限制才逐步解除。伴随各国在选举制度对选民资格各种限制条件的解除，以工人阶层为代表的社会弱者通过政治机制诉求福利权利保障成为可能，而这些近现代民主政治的发展恰恰为福利权保障提供了契机。
欧美近代福利政策的演进历程印证了这一内在逻辑。19世纪后期，英国实现了无财产资格限制的普选权，英国近代福利国家的进程相继得到加速，于1908年推出国家福利养老金制度[6]（P30-32）；20世纪初，英国、西班牙、法国等国妇女先后获得选举权利，妇女的社会地位得到提升，相应的福利状况受到关注与保护[5]（P157）；受民主政治推动，美国于20世纪30年代也相继推行了社会福利改革。1934年罗尔斯提出“一般福利宪法”，要求将有关社会经济权利纳入国家保护范畴，1935年美国国会通过了《社会保障法》，首次以立法的形式确立了社会经济权利的保障，1944年罗斯福发布“第二权利法案”再次推进社会经济权利保障。随着20世纪60年代民权运动的兴起，肯尼迪政府又提出了应对社会经济问题的福利改革，于1965年颁布了“医疗照顾”和“医疗援助”两个法案，并在教育、住房与城市发展等诸多领域推行了多项福利计划。 正如上述欧美国家的历史经验表明，公民的福利权生成乃至兴起与本国的民主政治发展密切相关，进入20世纪以来，由于公民选举权的行使已不再仅限于男性参政者，也不再以有产者作为政权主流人群，在社会变迁的大背景下，议院在保护上层阶级权利的同时，政客们也不能再忽视广大民众的权利，而推进公民福利权的立法俨然成为最好的回应，进而将传统观念中的“慈善救济”定位的福利权益确认为公民的一项新兴权利，纳入国家保障之范畴。
二、公民福利权的实施：以法治制度保障为基本路径
法治相对先进的国家或地区针对这一新兴公民权利保障方式大致相似，即国家民主发展为该项权利的生成与保障提供政治基础，立法机关进一步将公民福利权制度化、规范化，限制政府推行福利政策的随意性，法治成为保障公民福利权的主要路径依赖。具体包括：宪法从最高法层面确认公民福利权，民主立法形成并具体化公民福利权利内容，司法机关为权利救济进行适度审查。
（一）各国宪法为公民福利权这一新兴权利提供依据
在长期社会发展进程中，公民的福利权益被视为道德慈善，抑或政府的公共援助政策所为，国家并未将其确认为一项法规范权利。为回应社会变迁对这一新兴权利保障的需求，学理研究及司法实践一直致力于从宪法层面证成公民福利权[7]（P145-151），旨在通过将福利权确认为一项新兴的宪法权利，从最高法层面为权利实现提供依据。
美国学者托尔是最早探讨福利权法理基础的学者。[8]（P12）基于社会合作模式的转变，托尔敏锐地意识到，社会福利应由传统观念中的道德慈善或政府公共救济转变为公民的公法权利，至今其核心观点对美国法确立这一新兴权利仍有深刻影响：（1）公共福利计划中的福利权益应该视为一项权利。托尔注意到，福利权的立法规范早已在社会福利救济立法中得到确认，即1935年美国《社会保障法》“公共援助”部分中规定。（2）贫困不能仅仅视为个人的无能。传统社会理论认为，福利仅仅是政府提供的一种慈善资助，政府无义务帮助弱者，任何利益获得只有通过公平交易，因而个人贫困根源在于个体自身的无能以及懒惰等原因。托尔对此认为，个人的贫困与社会有紧密关联，如社会提供机会的失败，为回应合作社会出现的问题，作为权利的社会福利应然而生，当然这种福利内容应限于狭义上的社会福利，即将福利资助限于公民生活的必需品。之后半个世纪以来，美国司法实践及学理研究一直致力于从宪法层面证成福利权，进一步界定其内涵。如Shapiro案，大法官布伦南（Brennan）初次提出“家庭需要”作为福利权的实质性内容1；学者迈克曼则从宪法理论上证成公民福利权，在其相继发表的“通过宪法修正案第十四条保障穷人”[9]（P7）及“寻求宪法福利权――基于罗尔斯正义论的一种视角”[10]均试图论证宪法层面福利权内涵及其宪法依据，其提出了福利权的最低保护（Minimum Protection）、正当需求（Just Wants）以及基本需求（Basic Needs）作为宪法福利权的实质内容。此外，将福利权视为宪法保护“财产权”以及通过宪法修正案第十四条等方式保障公民福利权在宪法判例中也得到体现。[11]（P733）
德国学者则将《基本法》“人性尊严”条款视作公民福利权的宪法规范基础。人性尊严的消极意义，是指国家对公民个人自由的尊重；人性尊严的积极意义，则要求国家积极承担维护公民人性尊严之义务，为公民提供基本生存所需的条件，维持公民体面生活。德国公法学界一般认为，人性尊严系《德国基本法》第15条之生存权保障的核心，人民由此获得向国家请求最低生活保障的宪法依据。[12]这类请求权系直接依据宪法的给付请求权，实质是指福利性权利等社会基本权。德国宪法判决认为，“原则上不能直接由基本权或宪法导出对国家之给付请求权，但判决在严格限制的要件下，容许这些原则有例外的情形，例如依据基本法人性尊严条款等条款提出社会救助及注射疫苗之请求权”1以及“依据基本法有关条款提出私立学校补助请求权”2。受德国法影响，我国台湾地区不少学者也赞同，“人民之物质生活未达成合乎人性尊严之最起码生存标准时，也可从社会基本权导出原始之给付请求权，具体内容即是所谓的社会救助制度及内容――保障人民生活的最低物质水准”。[13]
日本宪法第25条第1款规定生存权内容为“健康且文化性的最低限度生活”，作为福利权利之核心内容的生存权，该款成为保障公民福利权的重要宪法依据。日本著名学者大贺须明指出：“最低限度生活是指人在肉体上、精神上能过像人那样的生活之意。这是人在社会生活中为确保自我尊严的最低限度生活。其内容远非单纯像动物般的生存、仅仅维持衣食住行等必要物质即可，还包括社会文化背景下所包含的生存条件。”[14]（P95）这个层面意义上的“生存权”与新兴权利的福利权在内涵上已相差无几。
与此同时，公民福利权逐渐为各国宪法文本接纳并确认下来，为福利权提供最高法依据。进入19世纪之后，伴随各国公民选举权的扩大以及社会生产方式的变化，工人阶级对社会福利诉求越来越多，经济和社会权发展逐渐成为主流思潮，不少成文宪法国家在宪法文本中给予及时回应。据学者统计，韩国、泰国、伊朗、冰岛、俄罗斯、法国、荷兰、乌克兰、意大利、巴拿马、巴西、秘鲁、古巴、智利等53个国家的宪法都明确规定公民的社会保障权。如《阿塞拜疆共和国宪法》第38条规定：“每个人都有权享有社会保障”；《孟加拉人民共和国宪法》第15条规定：“国家的……目的是向公民保证：（4）社会保障权，即因失业、疾病或残废而生活困难者，或者寡妇、孤儿或老年人等无以为生者享受社会救济的权利”；《葡萄牙共和国宪法》第二节（“社会方面的权利和义务”）第63条规定：“所有人均享有社会保障……社会保障体系将保护患病、老年与残疾公民、孀居者与孤儿，以及失业者与所有其他缺乏或丧失生活手段或劳动能力的人。”[15]荷兰学者亨利・范・马尔赛文对1976年以前142个国家宪法文本进行统计发现，有规定包括福利权内容的宪法条款，其中规定“享受宽裕或合理生活标准权利”的占23.2%，规定“国家救济和社会保险”制度的占66.9%。[16]（P154-160） （二）以立法形成权促进公民福利权实现
以立法形成权促进公民福利权的实现，是指民主代议机关的立法机关根据该国社会发展的状况，将框架式的宪法社会福利条款予以具体化，形成公民福利权规范，保障公民福利权得以实现。
综观各国社会福利权保障模式，主要是通过对宪法福利条款或者其他相关条款中解读福利权保障的依据，并通过立法机关形成权来予以具体化。当然，公民福利权与传统自由不同，前者关系到国家资源的分配，须立法机关借助国家财政预算来裁断并落实。因此，立法机关在制定相关立法时应充分斟酌福利权实施的受益范围、标准、实施时间、保障力度等等问题，立法机关在具体措施上享有很大的裁量权及形成权。根据各国福利权利的立法实践，其内容大致可分为三大类：
1. 具有先行给付原因的社会给付。这类福利制度主要指社会保险制度。该制度建立在社会连带理论之上，由社会共同体的成员共同缴纳保险金，以防范生活中可能遇到的生老病死风险。目前包括美国、德国、日本、瑞典等大部分国家均设立了该制度。立法机关在具体立法形成时，不仅要考虑到政府财政持续能力的因素，也要注意保险义务的范围界限。一方面，不能随意扩大保险义务的界限及负担。保险义务增加将会对公民自由及财产构成限制，立法机关在宪法上应有正当性基础，设定义务也应符合比例原则；另一方面，对于低收入者国家应考虑免除其义务，而对于无能力缴纳社会保险的低收入群体，政府必须结合其他相关福利制度全面考量，以免其失去基本的保障。
2. 社会补偿。社会补偿是指个人受到特别的损害时，为了促进公共福祉，由国家财政给予其适当的补偿。这类福利分类基础理念来自于“共同体责任”的思想，由立法来明确规定。比如，预防注射损害补偿、重大暴力犯罪被害人的补偿、战争牺牲补偿等等。
3. 社会救助及社会鼓励、社会促进措施。社会救助是指国家为了保障人民生活的最低物质水准实施的救助制度，是国家为所处困境中的人民提供的最后一道防线。一方面，行政救助制度保障人民的最低物质生活水平，这是人性尊严等基本人权价值所要求。另一方面社会救助旨在国家协助个人度过最艰难时刻，应符合必要性原则；社会鼓励、社会促进措施的创设主要是基于国家社会政策的综合考量，而由立法机关作出的具体实施项目。其目的主要在于为社会弱势者提供更多平等机会，包括：劳动促进措施（劳动市场规制、增加就业机会、职业教育等）、教育促进措施、家庭促进措施（子女养育津贴、抚养补偿津贴等）。[17]
（三）司法权对社会福利立法的适度审查
司法权对社会福利立法司法审查的正当性在于，司法对多数决民主的怀疑态度，借助司法审查对民主力量保持适当制衡。作为一项新兴的权利，福利权与传统宪法自由权利是有较大差异的，理论界对福利权是否具有司法可诉性的争论也从未休止。反对司法审查的观点认为，福利权本质上是计划性的（Programmatic），属于立法机关管辖的政策事项，国家资源的分配应交由民主代表作政治判断，让司法机关介入福利权审查且由司法权裁定福利权的实施规则，将在很大范围内影响政府预算的结果，有违宪法分权原则及民主原则。[18]况且，福利权存在不确定性，福利权内容太过广泛、复杂，不易确定具体内容，司法是否具备这一裁判能力让人怀疑。基于上述考虑，加之受到各国司法制度、文化背景、历史文化等多种因素交互影响，福利立法的司法审查模式呈现出多样态的实践样本。根据美国学者图什・马克的归纳，当前司法机关对待福利权有三种立场：一是，尊重立法列举的此类权利，不承认福利权具有可司法性；二是，仅在立法机关已经明显背离宪法规定时，法院才裁定立法违反宪法，从而获得可司法性；三是，赋予福利权与传统宪法公民自由与权利同等程度的司法效力。[19]（P1895）
从各国司法实践分析，司法机关在福利政策的审查上总体是持谦抑主义态度，但并不否认适度的司法审查对于福利权促进实现具有重要意义。由于法官在解释福利政策、制度及社会实践的分配规范时，既不可能是道德理论的革新者，也不是广大社会改革的煽动者。因此，司法权在此领域保持一种相对谦抑的态度，这将避免法官在解释含糊福利立法以及福利政策时，不可避免地创造新的“公共价值”， 将法官“自身价值观”强加于社会，并形成对抗民主的结局。以美国为例，合宪性审查直接就反映在福利权的保障进程之中。在西岸宾馆案以后，联邦最高法院对于社会经济活动的规制立法则采取宽松的标准来对待，进而广泛地适用了合宪性推定原则（Presumption of Constitutionality），因而对于社会经济活动的规制立法均推定为合宪。但是法院作为社会规范的解释者，适度的司法审查较少的是教导式的或者干涉的，更多地采取对话的方式进行，这样的话，司法审查就能够促进更加透明、理性的立法程序，而非对立法结果施加刚性的边界或者代替僵硬的拒绝立法，这同样能够起到促进福利权积极地实现价值。1
三、我国公民福利权实施的现状
改革开放以前，我国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供各种社会保障。20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架，社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等方面。2根据我国官方颁布的《中国的社会保障状况和政策》（2005），现行社会保障体系具体内容表述如下：（1）社会保险，是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。（2）社会福利，是指由政府积极推进社会福利事业的发展，包括通过多种渠道筹集资金，为老年人、孤儿和残疾人、精神病人等社会弱势群体提供社会福利。（3）优抚安置，是我国政府对以军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种制度。（4）社会救助，包括对生活困难的城乡居民实行最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，等等。（5）住房保障，包括政府积极推进的以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，旨在改善城镇居民的住房条件。（6）农村社会保障，包括探索建立农村养老保险制度、建立新型农村合作医疗制度、实行农村社会救助。由上可见，经过多年的探索和实践，中国特色的社会保障体系框架初步形成。2004年宪法修改也进一步明确了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。但从我国公民福利权的生成机理及其发展路径来看，仍存在不少理论误区及制度缺憾。具体表现在下述三方面： （一）福利权的宪法保障理念并未确立
我国现行宪法第45条规定了“物质帮助权”，2004年宪法修正案增设“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，但是并未从理念上确立公民福利权的宪法权利，反映在以下几个方面：（1）社会福利仍被视作政府“济贫与仁慈”，而非公民的权利。我国政府实施的社会福利主要是由民政部门举办的以解决孤老、孤儿以及特殊贫困对象的救济为主要内容，建立在社会主义全民所有制基础之上的特殊“济贫”福利制度的思维至今仍未消除。现行宪法第45条所确立的救助对象也仅限于特定的群体，而非所有公民平等享有的权利。（2）公民社会福利权益的推进仍然受政策性主导，缺乏法治意识。通过中国近年来的社会福利实施状况考察分析，我国社会福利的安排，往往考虑其与社会稳定或者ผ社会影响的关联程度，而非由立法机关以国家发展水平为依据来推进实施，取而代之的是以“维护政治稳定、社会稳定”的政策目标为导向。例如，近年来出台的流浪乞讨人员收留救助制度、校车制度、精神病人强制医疗制度等，其背后的逻辑是其对社会秩序或者政治稳定构成多大影响，至于“公民福利权益是否应该保障、国家财政是否具备保障实力”并非主因。（3）现行诸多社会保障立法的合宪性明显不足。尤其是公民福利权平等的保障问题突出，存在城镇差别、区域差别以及身份差别，与我国宪法精神及其原理是不相符的。
（二）立法机关对新兴权利的回应机制缺乏内在动力
我国民主政治发展的滞后在很大程度上影响了立法机关的回应，立法机关对福利权这一新兴权利的回应机制缺乏内在动力，具体表现为：（1）社会福利保障内容不健全。作为福利权核心制度的“社会救助立法”目前尚无统一立法，大部分社会福利仍以政府指导性意见、远景规划等抽象性规定纲领文件为主，未将其法治规范，其保障力度要大打折扣。反观域外公民社会福利制度的发展进程，我国公民福利权的保障立法却迟迟未能推进。（2）代议机关对新兴权利的立法欠缺有效的回应机制。我国各级人大民主代议功能还不健全，作为代议机关的人大很难做到及时地回应公民福利权立法的现实需求。
（三）福利立法的司法审查机制不健全
法院实施福利权的能力受思想观念、政治体制、法律制度设计以及国家资源限制诸多因素的影响，由于我国宪法审查缺失，某项福利权在缺席立法实施的情况下，法院无权对立法机关立法及其决定的审查权。因此，法院在福利立法空缺之时，所能起到的效果非常有限。福利权的保障往往被视为影响或者威胁社会安定秩序之时才可能受到政治层面的重视。因此，总体上，人民法院在面对社会福利缺位（立法不作为）或者违宪性立法面前，不可能依据宪法作出合宪性或者违宪性的裁定。
四、推进我国公民福利权的现实路径
综观前述域外国家及地区的立法制度与实践经验，结合我国的现实国情与体制，笔者认为，我国保障公民福利权的现实路径选择上，应着重从以下三个方面入手：
（一）宜在宪法上确立福利权规范。在宪法规范中将公民福利权作为一项基本权利确立下来，将对国家权力起到约束作用，从而可以通过宪法机制的良性运行以保障落实公民福利权。具体来讲，我国宪法可在两个层次确立福利权规范：一是，基础生存所需保障以及过上正常生活保障为内容的积极性权利内容；二是，社会福祉最大化的分享福利，指最大多数人尽可能地多分享社会福祉。前一种福利由于具有积极性保障内涵，有成为权利的可能性，后一种福利交由国家审时裁量。作为宪法性权利，主要是指前者狭义上的福利权。作为广义上的福利，则可视为一项宪法性原则，我国宪法可以明确“民生福利原则”，同样具有宪法规范价值，与我国宪法精神也相契合。
（二）充分发挥各级人大在公民福利权方面的立法形成与政策制定功能，渐次推进福利权立法。作为民主政治代议机关的各级人大，它对公民福利权保障可以在各个层次发挥至关重要的作用，具体可以从下几方面着手：（1）人大机关应充分发挥民主代议功能，推进福利政策及福利立法。福利权保障主要由立法机关根据社会发展事实作出评估与判断，并制定立法、政策逐渐推进。社会福利立法或政策虽受到宪法基本原则及福利权利条款的约束，但立法机关的形成空间及裁量权非常大，且难受其他国家权力的拘束，唯有充分发挥代议机关的民主代议功能，才是推进公民福利权的保障关键所在，才可能尽快推动以福利权为内容的相关立法。（2）应充分发挥代议机关监督功能，保障福利权政策及立法得到有效落实。福利措施的保障和实施与政府财政资源的分配密切相关，发挥代议机关监督公共财政等功能才可能为福利立法或政策落实提供保障。（3）发挥人大机关在重大民生事项上的决策监督及政策评估作用。当前我国人大制度改革已对各级人大如何参与监督地方重大事项提出了新的要求。实践中，一些地方人大也通过重大事项决定权，参与并推进地方重大民生事项的制订与实施，这一做法大大加强了人大机关在公民福利权有关资源配置中的促进及监督作用。
（三）发挥司法机关在福利权保障方面的积极功能。如前所述，不同国家司法机关在实施福利权方面发挥不同的作用，固然要求每个国家都能够像南非法院那样在实施福利权保障强有力是不太现实的，受制于制度设计等诸多方面因素影响，我们不可能要求我国的法院像美国、南非法院那样能够在司法中启用宪法来保护公民的福利权利，但是我们仍然可以希冀人民法院在福利权保障方面的积极功能得到进一步释放，具体可以从两方面着手：（1）运用咨询、合作等谨慎方法与立法、行政部门沟通协商。在现行制度内一种较为可行的解决方案就是，由人民法院与其他政府机构合作，采取咨询、合作等谨慎方法来解决好案件。至少这是目前没有审查机制之下可行的方法之一。这些机制包括：审判委员会的协商机制、各级党委内部调制的政法委机制，与相关政府部门咨询、合作、协商的方式，往往能够提出令各方满意的解决方案，有利于公民福利权保障。通过咨询、合作等谨慎的方法，法院已经把福利权保障纠纷重新交回给民主政治机构或者行政机关去处理解决，虽然法院并未起到权力制约以及保护实质性权力的作用，但是在公民与政治机关之间架起沟通的桥梁，有一定的积极作用。此外，针对福利立法不作为的情形，应进一步探索司法与人大、政府之间的有效沟通机制。（2）“基本生存需求”方面的福利权保障司法应采取积极肯定态度。主要是指我国的最低生活保障福利权实质权利部分，也即是最低生活保障内容，这方面我国已经制定了《城市最低生活保障条例》，根据条例规定，公民如果要获得一定的低保金，往往需要经过“申请、调查、公布、发放”程序，如果符合条件的公民，可以依照程序提出申请，针对未受到应有的福利保障的情形，司法机关可以表现强硬的态度，作出履行判决或者违法判决。
