论环境资源法中的公众参与制度

关键词 公众参与制度 个人 政府 企业 环保组织

作者简介：周晶菁，河南财经政法大学2013级经济法学。

伴随着工业文明的兴起，工业经济的发展，人类生活水平得到很大程度的提高的同时，也促进了社会经济的发展。任何事物都有两面性，经济的发展过程中也带来了环境的恶化。最近雾霾问题已成为我们关注的热点。在柴静最近拍摄的有关雾霾的纪录片《苍穹之下》中，我们也知道了环境问题已经给我带来了很大的负面影响，环境保护也迫在眉睫。在《苍穹之下》中，柴静告诉我们雾霾是什么？从哪里来？我们该怎么办？等一系列问题。但是，她在纪录片中，我认为最重点的是：公众参与制度在环境问题中的作用和实践。在最近召开的两会中，我们也看到了、感受到了公众参与在环境保护中的影响。

公众参与制度作为一项基本原则与我们有着密切的联系。它在学术上也涉及很多学科，比如经济学、法学、社会学、心理学、政治学等。本文从公众参与概念、理论基础、公众参与的主体、主体的参与方式等方面来阐述环境资源保护中的公众参与制度。

一、 公众参与概念

纵观整个世界的发展历程，从古希腊到中世纪，到文艺复兴、启蒙运动，民主的观点就逐渐被人们接受，其最大的特点就是强调人民能够参与管理国家的公共事务。这也是公众参与制度最初发展的形式。对于公众参与的研究最早在上个世纪五十年代，由Mills提出应该给予公众参与主体更多的参与决策权，Lynd等则要求政府在更大范围实现公众参与决策和管理。

关于公众参与的定义，我们通常会认为它是指参与主体在其权利义务范围内进行平等、合法的社会参与决策行为。但是国外对公众参与有着不同的观点，主要有：公众参与是一种权利，公民自愿参与的权利，是一种基本权利的再分配，这种再分配能够使得生活在当代经济与政治的最底层的穷人也参与分配。在公众参与中，参与是每一个个人对国家的一些公众项目的自愿参与，但是不涉及项目的设计与本身的内容的评价。其实也是公众通过一些正式与非正式的方式直接参与公众决策。在农村的发展过程中，公众参与也涉及很多阶段，包括制定过程、决策过程、实施过程、利益分配过程，以及完ม成后的影响评价过程。公众参与可被定义为在决策过程中人们自愿、民主参与到某一项目中，并且对该项目有关活动的利益博弈。Brahman John曾经在自己的《大众发展学》中把公众参与的主体进行了角色划分：社区的决策角色；社区利益的博弈角色；社区对决策的决定角色。在此种观点中，参考决策实际性，参与分为：“真参与”即人们能够民主、平等地控制项目的决策；“假参与”即某一项目的决定是由个人独断决定或者是不属于参与主体的人事先决定项目如何实施。

二、公众参与理论

（一）环境公共财产理论

随着公共物品概念的提出，经济学家开始对公共物品经济学进行研究和论证，在此基础上提出了环境公共财产理论。《中华人民环境保护法》第二条中规定，人类生存和发展的环境包括大气、水、海洋、土地、森林、草原等。在环境公众财产理论中这些环境都是公共财产资源和公共物品。人们基于对环境资源享有所有权和使用权的权利规定，以及个人利益的驱使随意地将这些公共财产资源用于各种生产，在利益的获得中产生了很多环境问题。既然公众资源它是整个人类共同享有的“公共财产”，个人或者部分团体都不能为了一己利益而随意地占有、使用、处分和破坏它。因此，公民应该参与到这些公共资源的分配中，发表自己的观点，维护自己的利益，使得这种“公共财产”的质量得到提高。

（二）环境公共委托理论

由于人们因公共资源而导致环境资源的浪费与破坏，造成了“公共悲剧”。在环境公共财产中，虽然人们有权对于环境破坏行为、环境违法行为进行追究责任。但是并不能保证公民对于每个违法行为都一一追究，这需要一个团体或者组织代为监管和治理。因此，美国学者J.L.萨克斯指出为了保护这种“公共财产”，应当按照信托的原理，公民基于自己的权利作为信托人，把环境保护和支配、提起诉讼这些权利委托给政府，由政府作为受托人来管理这些事务。从理论上讲，公共信托理论是通过信托的形式建立一个由公民选举产生的并且帮助公民行使环境权力的环境管理机关。这类环境管理机关应该按照受托人的意思，维护受托人的要求；但是，在实际过程中信托人能够掌握的信息很少，处于劣势一方，受托人因为参与其中掌握信息很多，处于优势一方。这就形成了严重的信息不对称，这种信息的不对称，将带来了很多风险。因此，公众参与制度在环境保护中将成为一种不可或缺的制度。

（三）公民环境权理论

美国的约瑟夫・萨克斯在20世纪70年代初，提出了“环境权”的主张。随后，西方学者将其作为基本人权的派生权利以立法的方式确立了环境权。其实，环境权分为实体的环境权利与程序上的环境权利。实体上环境权是指人们都享有在健康、安全的环境中生活和工作的权利。而程序上的环境权则包括了环境监督权、知情权、决策权等。在我国公民的环境权虽然是一种被肯定的权利，但是在如今环境问题迫在眉睫的时候，需要公民环境权法律化。

三、公众参与主体及相对应的方式

公众参与环境保护的主体不仅包括公民，还包括政府、企事业单位、社会团体和一切有能力有意愿参与到环境事务保护和管理中来的社会力量。

（一） 公民（个人）

关于公民的定义，在《21世纪议程》中妇女、儿童、青年、工人、科学家和技术专家以及农民统称为公民。公民个人可以通过生✞活中点滴与环境保护加强联系，或利用业余时间参加环保宣传活动，同时对于环保非法事件举报以及提起诉讼。但是，公民作为个人，其力量是薄弱并且零散的，有时候作为具体的相关利益人的公民在环境资源保护中很难自觉地参加到具体的实践中。比如郑州市文化路的公路修建过程中，是否是每一个利益相关人都参加到了文化路修建过程中的听证中。有些公民认为对于自己的影响不大，所以就不会自觉参加听证并发表意见；有些公民即使感觉到影响个人利益，但更希望公路尽快建好，正常行驶。

在公民的参与过程中，方式的选择在一些方面也受到影响。首先，比如，对于一个项目的动工，对于周围的居民是否都知情并有合理地建议，这些都是解决公众参与的基本问题，想要达到每一个公民都能够更好地发挥公众参与的作用，这是首要解决的问题。其次，在公民的公众参与过程中，是通过怎样的手段去解决发表意见这一问题，是需要每一个公民都写好意见放入意见箱中，还是通过网络进行方案投票，并留下完善意见。在这些方式中，我们应该通过一些调查问卷进行调研，看看怎样的方式是更方ღ便，更有效，更民主的？最后，每一个公民在公众参与过程中，是单纯性的发表有关自身相关的利益，还☼是周边整体的利益，这也跟公民个人的自身特点、文化素质、社会背景、年龄、环保意识等息息相关。这些都是我们需要考虑的问题。但是，环境保护中的公众参与的主体不应仅局限于公民，应当具有广泛性。

（二）政府、企业

政府与企业在公众参与制度中，两者作为参与主体他们代表着一大部分人的利益。在环境保护中，政府应该及时有效地公开与人民生存、生产、生活息息相关的信息，让人民知道自己的权利、运用自己的权利，从而更好地保障人民群众的合法权益。但在实践中，公众需要公开的信息，与政府能够公开的信息有着很大地差别。比如在企业有关环境信息公开方面，企业依照法律有义务向政府进行排污申报和登记，但是法律并没有明确规定这些信息必须及时有效地向公众公开，再加上公众对企业环境行为的信息了解不足，使得信息公开很难有效的发挥其作用。

虽然环境保护中，公民参与是基础，但是在公众参与中，信息公开是公众参与制度的基础。比如两者在有关环境资源问题需要信息公开的事件中，方式应采取更多渠道公开，比如政府官网、微博；媒体；电视等。在意见收集过程中，意见的多样化使得方案的抉择有很大的难度。但是，在具体实践中，要权衡最大利益，保护好更多公众的利益。在权益博弈中，化解权益矛盾，选择最好的补救方案和措施。

（三）环保组织

在美国，一个名为塞拉俱乐部的环保组织通过各种合法有效地手段充分地维护着环境权益，特别是在监督环境保护部门执法方面做出了很大的贡献。在环境诉讼中，他们还以自己的名义提起环境诉讼，这些举措都很好地保护了环境。在环境保护中，真正有效地环境保护除了强有力的政府执法行为以外，还需要广泛的公众参与，其中最重要的是积极发挥各种环保组织的作用。但是，环保组织作为公众参与的主体之一，也遭到很大地质疑。在法律中，民间组织在环境保护中的参与地位并没有明确规定。但在环境保护中，环保组织起着至关重要的作用。在信ถ息掌握方面，环保组织拥有很多的环境信息，有专业的知识和技术手段；在环境实践中，环保组织通过各种方式发挥了积极的作用。但是，民间环保组织是预案参与、实施中参与、还是末端参与都没有明确的法律规定。因此，在具体的环境问题中都要考虑这些因素。

（四）非政府的社会性组织

在斯里兰卡，政府因为经济的发展准备在亭可马里建立热电厂，需要对Singharaja森林进行砍伐，但是非政府的社会性组织制止了这场破坏环境为代价的经济发展。目前，国外的公众基本上有良好的环境意识，非政府组织也能够积极引导和发挥公众参与进行环境保护。在环境保护中，国家也正逐步采取各种措施鼓励非政府组织的成立与发展，大力发挥以环境公益为目的的非政府组织的作用，充分发扬其组织公众参与的积极性，真正实现公众参与在环境保护中的重要作用。

从各国的环境保护实践看，非政府的社会性组织被认为是公众参与的主体。政府性的公众参与很重要，但是，我们也应该重视在非政府的社会性组织在环境问题中的决策权。它在环境问题中代表着非政府群体的利益，在一定程度上，有着大多数人的意志。另外，它在一定方面也有决案参与权，在三个参与的过程中，末端参与尤其重要，它可以代表利益侵害主体享有诉权。因此，我们应该重视非政府的社会性组织的作用，联合这些组织为保护生态环境、实现环境保护而努力。