社区治理理念创新及其技术实践

摘要：社区治理是社会治理的基础，它是理念、过程和技术的统一。“以居民为中心”的理念有着独特的内涵和价值，很好地契合了现代社区治理的要求。在该理念指导下的社区治理是赋权增能的自主行动过程。这个过程的本质是居民主体性的彰显；核心是把社区公共事务的决定权和行动权完全向居民开放；目的是促进人的良善发展。社会工作技术是从理念到行动的转换媒介，“开放空间会议+”技术体系有效充当了转换介质，使得基层协商有效运转，居民自治成为可能，社区善治得以实现。

关键词：社区治理；治理理念；赋权增能；自主治理；社会技术

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）07-0073-07

社区是社会的根基，社区治理是基层治理的核心。毋庸置疑，经过十多年的发展，我国社区治理取得了显著成就，但如何在既有成就的基础上发展得更好还有待进一步探索。为了推动我国社区治理的持续发展，我们有必要回到社区治理最基本的问题，即社区治理究竟应该秉持什么样的理念？社区治理是一个怎样的行动过程？如何将理念转化成具体行动？转换的媒介是什么？对于这些问题，学界有不同的看法。通过长期社区实践，在仔细梳理和对比已有研究的基础上，笔者有了新的认识。

一、社区治理理念的时代转换

不同的社区治理理念形塑了不同的社区治理模式，探寻出不同的社区治理路径。整体而言，当前大致存在三种社区治理理念。一是“政府中心主义”，即行政主导模式，强调政府对社区的控制及其自身能力建设；二是“社会中心主义”，即社会参与模式，强调社会实体的参与及其自身权利的保障；三是合作主义，即多元共治模式，强调政府管理与社会自治的衔接，行政力量和社会力量的合作。然而，这些理念都忽视或没有凸显居民的主体性。①基于社区是多元行动者的集体场域②，笔者从政府、社会组织、社区居委会以及居民四个行动主体，需求表达、问题讨论、活动策划、公约制定、服务提供、效果评价六个维度，微观透视目前主要的几种社区治理理念，进而在对比分析中提出“以居民为中心”的观点。

1.政府中心主义和社会中心主义

“政府中心主义”是指政府主导社区事务从需求表达到效果评价的全过程，社区居委会只是参与服务公约的签订（街道与居委会签订目标责任书就是很好的例证）。社区建设只是“由外向内、自上而下”重构“纵向到底、横向到边”的管理体制③，社区被强制纳入政府的行政架构，社区事务的决定权和行动权都归于政府。整个服务过程由政府主导，居民只是单纯接受福利。久而久之，居民的参与意识下降，参与意愿减弱，主体性也就被湮没。

陈伟东，男，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师（武汉430079）。“社会中心主义”有两种情形。一是“以社会组织为中心”。社区事务从需求表达到效果评价都由社会组织主导，只是在提供服务前，社会组织会进行需求调查。政府往往把社区事务的评价工作委托给社会组织，但最终裁决权仍归政府。随着“三社联动”的推进，社会组织在社区治理中的话语权逐渐增强，但社会组织只是按照政府的购买目录和考核指标有选择性地提供快速服务，而不愿意花费时间和精力去发动居民参与。居民只是服务的消费者而不是提供者，是旁观者而不是参与者。二是“以社区居委会为中心”。社区事务从需求表达到效果评价都由社区居委会主导，政府参与效果评价。居委会往往是大包大揽，“替民做主”，习惯于把居民当成被管理和被服务的对象，“超级保姆”由此得名。由于居民]有参与社区事务的空间和机会，其自主性空间受到严重挤压。长此以往，居民对居委会的依赖感膨胀，甚至个人私事也让居委会解决。这样，居民自身本就很微弱的自主性逐渐泯失，居民自治也就无从谈起。

可以发现，虽然上述治理理念主张的行动逻辑有所不同，但其对居民的态度却具有一致性，即都是把居民当成被管理和被服务的对象，最终都导致了居民主体性的缺失。社区治理的本质是居民主体性的激发，是居民参与社区事务的过程，在上述理念的指导下，社区治理很难再进一步。

2.“以居民为中心”的治理理念

社区治理迫切需要新的理念。在对比上述三种治理理念后，笔者提出“以居民为中心”的治理理念。④这种理念的核心是将社区事务的决定权和行动权完全向居民开放，让居民充分参与社区重大问题的决策。

第一，需求让居民表达。需求是居民自治的逻辑起点，居民开展自治的目的也是为了满足自身需求。社区服务的内容不应当是政府、社会组织或社区居委会主观臆断的结果，而是居民自身表达的结果。服务主体应当主动收集居民的需求，找到居民意愿的最大公约数，进而按照居民的需求，有针对性地提供服务。这样，一是可以使服务与需求有效对接，避免资源浪费，提升服务的社会回应力；二是尊重了居民的主体性地位，提升了他们参与社区事务的意愿和动力。

第二，问题让居民讨论。问题是社区治理的导向，社区治理的过程也就是解决问题的过程。社区公共问题与居民生活息息相关，理所应当由居民集体讨论，并参与寻找破解路径。这样可以在尊重居民意愿的基础上，广泛收集意见和建议，提高解决问题的科学性、有效性和人文性。然而，居民在现实社区生活中往往很难有机会参与问题的讨论。面对棘手问题，为了回避矛盾纠纷，社区居委会通常会选择隐藏掩盖、单方裁决等方式，这导致矛盾越积越多甚至激化。 一是增强自治认知能力。由于居民目前没有完全认识到自治的内涵、边界、功能和价值，更没有看到自治权利与自身深层次利益的关联，缺乏自治的自觉性和内动力，因此无论是从利益的角度还是伦理的层次出发，都必须增强居民的自治认知能力。这是自治的基础和前提。二是增强意见表达能力。居民不单缺乏意见表达的渠道和平台，更缺乏意见表达的能力和方法。他们不知道如何有层次、有重点、有技巧地表达和收集自身及群体的需求和意见。因此要大力增强居民的表达能力，使其内在想法能够被外界理解和接受。三是增强活动组织能力。由于缺乏组织沟通能力，一些居民自创活动常常呈现出“无序性”和“分散化”的特点，且难以取得预期效果。因此要增强居民的活动策划和组织能力，从而保障活动顺利开展，增强活动效果。四是提高资源开发能力。离开资源谈社区治理只能是无本之木，无源之水。现实中，自治行动往往就是因为资源不足而无法启动或被迫中断。因此要增强居民挖掘社区内部资源和开发社区外部资源的能力。

需要指出的是，居民自治能力的培育不是单边的个人行为，而是行动者集体培育的过程。居民自组织过程本身就是社区成员共同参与社区公共事务的过程。这需要多方力量的积极配合和有力支持：一是政府层面，需要出台有关居民能力建设的政策和制度保障。二是社会层面，社会组织应在关注增强自身服务能力的同时注重赋能居民，辖区企事业单位要开放公共资源，积极支持自治活动。三是社区内部，居委会要在居民增能的过程中降低居民对居委会的依赖感，增强居民的信任感。

3.居民自主治理的过程

“赋权”和“增能”是居民自治的前置条件，其目的都是增强居民的自治能力，社区治理归根结底是居民自主治理的过程。奥斯特罗姆将自主治理视为除国有化和私有化之外的解决公共问题的良药。她认为人们完全可以通过“自筹资金的合约实施博弈”自我解决问题。社区就是居民自我组织、自我管理的行动场域。社区治理就是居民自我行动、自我约束、自我解决问题的自主治理过程。

基层治理的核心是基层民主。现代民主追求转向自主治理，自主治理是传统保护型民主的发展和突破。发展基层民主也是新时期社区建设的题中应有之义，并体现为居民自治。社区治理的过程也是居民自治、民主建构的过程。虽然国内学者用自主治理理论解释我国基层治理的文献有很多，但很少对自主治理的过程进行阐释，这就是本文试图突破的地方。基于长期的田野调查，笔者认为居民自主治理可遵循以下行动逻辑。

第一，构建意愿型共同体。由于个体分散化、临时性的参与效益不高，居民行动需要依托一定的组织载体。加上居民利益和诉求的个体化和多样化，因而组织必须是基于细分群体意愿的基础上自发成立的，笔者称之为意愿型共同体。同时，该共同体规模不能太大。按照奥尔森的理解，小集团更具有凝聚力，个体搭便车的行为会较少，达成集体共识的可能性就较大。在意愿型共同体中，居民具有相同的兴趣爱好或利益诉求，群体利益关联程度大，能够较为容易地自组织起来。现实层面，这样的共同体已大量涌现，如环保理事会、宠物协会、楼栋自治联盟。

第二，挖掘民间意见领袖。杜赞奇认为，是否存在一个或若干个民间领袖是中国民间社会自组织能否发生的关键。当意愿型共同体找到后，若出现“群龙无首”的局面，居民也很难自组织起来，因此挖掘组织领袖至关重要。意愿型共同w的领袖应是由居民协商选举出来的，每个组织的领袖并不唯一，可以是多人担任。虽然领袖需要具备的素质根据组织的差异而有所不同，但是他们的角色和功能都主要是建立和完善组织内部结构以及发动和引导居民参与。

第三，制定组织行为规范。居民自治属于集体行动，如果没有明确的行为规范，那么个体理性导致集体非理性的悲剧仍会发生。组织成员要在领袖的引导下共同商讨并确定行动公约，对于分歧较大的事项应特别斟酌。行为规范一旦确定，成员就要按章操作、自我约束。具体到现实层面，不同群体不同事项有不同的公约，如楼栋自治公约、宠物饲养公约、社区广场公约。

第四，开发社区社会资源。资源的支持是自组织持续运转的重要存在条件。传统社区治理主要依靠政府行政资源的输入。然而，一方面政府资源总是有限的；另一方面资源依赖容易带来行政制约。社区实际上是一个“聚宝盆”，拥有很多潜在的资源，自组织要学会开发和利用这些隐藏的社会资源（人力、物质、技术、组织资源等），以增强资源供给的持续性和行动的自主性。

第五，自主开展自治活动。自组织根据群体的需求和行为规范自主开展活动。活动前，活动的主题、内容、时间、地点、次数、顺序等均应由成员协商决定。活动中，需给予居民积极参与的机会，在参与中逐渐形成理解、合作、互助、自主的集体意识。活动后，应及时总结经验，反思不足，建立和完善活动的反馈和修复机制。

社区治理是居民自主治理的过程并不意味可以忽视其他行动者的能动♪性，相反，居民自治离不开他组织不断为其提供外部条件。一些学者肯定了他组织在自治中的功能，将其称为“嵌入式”自主治理。但是，他组织的角色只能是引导不裁决，指导不指挥，协助不包办，其行动始终要以不侵蚀居民的主体性为原则，社区治理最终还是要落到居民自身的行动上来。

三、理念行动的技术转换

技术是处理问题的手段和方法的总和。社区治理理念需要依靠技术实现其在行动中的落地，从而真正成为行为方式、工作模式。在“以居民为中心”理念指导下的居民自主治理行动需要通过技术予以落实，否则只能是美好的乌托邦。当前由于社会技术的缺失导致社区治理陷入双重困境――“技术困境”和“能力困境”，探寻理念如何转化为行动和能力的技术研究迫在眉睫。

1.通过技术手段实现协商和治理

随着现代科学技术的兴起，一些学者倡导把自然科学技术运用到社会治理中，力图提高社会治理的效益，技术治理（technology governance）的思想应运而生。学界关于技术治理的研究取向大致可以分为两类：一是自然技术给社会治理带来的好处及风险。其主要讨论的是高新技术，如互联网技术、纳米技术、生物医学技术在社会治理中的应用，对政府管理、民众生活带来的便利及其潜在风险。二是社会治理方式方法的多样化、科学化。其主要讨论的是社会治理方式的革新对社会结构的影响。例如：单一管理方式转向多元治理方式对社会治理的影响；碎片化治理转向整体性治理对社会治理的影响。 本文所讲的技术治理不同于上述两类研究取向，它主要是指使社会治理的理论得以落地的技巧和方法。同时，这里的“技术”是指“社会技术”而非“自然技术”，是社会科学理论转向社会实践的媒介，是社会科学发生实际作用的手段。“社会技术”具有两大特征：一是实操性，它所使用的方法不是抽象空洞的，而是可以观察、测量、操作的，具有较强的可行性；二是人文性，它主要是综合运用人文社会科学知识协调和处理人与人、人与组织之间的关系。这里需要澄清一个误区，很多人认为人文性的东西就不具备可操作性。实际上，只要掌握一定的技巧，社会技术是可以操作并落实的。

社区治理需要社会技术支撑，但究竟需要什么样的社会技术是一个值得探讨的问题。讨论这个问题必须回到社区治理的内涵和本质。我们认为，社区治理是利益相关者合作处理社区公共问题的过程，参与、平等、协商、合作是其核心特征。按照这种理解，社区治理的关键就是如何实现多元行动者平等协商、积极参与。换句话说，社区治理需要运用协商对话的社会技术调动成员参与。这种技术除了具备社会技术上述的共性特点外，还有两个特征：一是平等性，它能够使参与者暂时放下彼此身份和地位的差别，无论是政府官员、企业老总，还是普通百姓都有平等话语权，都可自由充分表达自己的观点。二是协商性，它能使讨论有序进行，大家相互倾听、各抒己见、理性反驳，做到有理有节、张弛有度。

这里，社区技术治理的逻辑是，以技术推进协商，以协商实现共治。社区管理向社区治理迈进过程中的最大特征就在于参与主体的广泛性。协商治理是“民本主义民主”向“治理民主”转换的重要成果，它能够广泛调动公众参与，使基层治理运转起来，这也是当前国家积极倡导城乡社区协商民主的重要原因。多元共治是社区治理的趋势，多元协商是社区治理的核心，因此，探索出一套可操作的方法和技术使多元协商运转起来是至关重要的。

2.社会技术的选择和应用

学界对社区治理的理论和实践模式已有很多讨论，但针对治理的方法和技术的探讨还较少。近年来，我们团队致力于社区社会治理技术的研发，在充分吸收和借鉴欧洲开放空间会议技术的基础上，结合本土实际，开发了一套具有中国特色的“开放空间会议+”技术体系，已在全国多地开展技术训练并取得良好反响。

“开放空间会议技术”（Open Space Technology，简称OST）是一种协商讨论的会议模式，它倡导协商、参与、分享、伙伴、合作、责任、激情的理念。开放空间的精神实质就是自动自发，热情与负责。更为重要的是，它有整套的可操作流程（从议题提出到行动方案），完全契合社区治理的需要，是社区社会治理技术的有效选择。然而，不仅西方的理论面临中国转换的问题，西方的技术也需要本土转换。我们长期扎根社区，致力于基层民主的建设，在吸收西方技术内核的基础上，探索了一套具有本土特色的技术体系（见表1）。

表1“开放空间会议+”技术体系

技术名称要解决的问题参与式需求调查技术如何收集居民需求社区问题诊断技术如何发现社区公共问题居民公约协商技术如何制定行动规约居民活动创意技术如何策划自治活动社会资源链接技术如何开发社会资源公益积分兑换技术如何激励居民参与社区社团培育技术（项目创意技术）如何培育意愿型共同w反思式学习技术（绩效评估技术）如何反馈和修复问题

该套技术秉承“以居民为中心”的理念，它既是一套团队活动的引导技术，也是一套赋权增能的技术，每类技术都有自身的运作逻✞辑。参与式需求调查技术旨在全面地、精准地找到居民的真正需求，并锁定意愿群体，以便有针对性地提供服务。社区问题诊断技术引导大家准确地找到社区存在的公共问题，并认清问题原因及表现，判断问题的实质和严重程度，最后再找到行动团体，商讨应对之策。居民公约协商技术秉持“谁制定、谁遵守”的原则，引导居民制定行为规范，并让其自愿遵守。居民活动创意技术旨在让居民自我策划活动，自我商讨活动计划和实施方案。社会资源链接技术引导社区开发社会资源，找到辖区资源存量，并商讨链接这些资源可采用的方法，如人际关系、荣誉授予、行政委托。公益积分兑换技术本着“我为人人，人人为我”的原则推动社区志愿服务，激发居民参与热情。居民自己制定积分目录和兑换目录，自主讨论积分标准和兑换标准。社区社团培育技术旨在引导社区培育本土社团。专业的社会组织随着项目的结束而撤退，本土社团长期扎根社区，能够持续为居民提供服务。反思式学习技术引导大家讨论：我们取得了哪些经验，还存在哪些不足，对于这些不足我们还能做些什么，不断自我反思，自我总结，自我检验，自我修复。值得注意的是，每种技术都不是单独存在的，而是环环相扣、相互影响的。只有全面掌握这些技术，才能释放出技术活力。

技术本身不是目的，研发技术的目的是让居民利用技术自我改造，自我行动。当前，无论是国家层面还是地方政府，都要求把社会工作理论运用到社区治理实践中。我们不仅把相关社会工作理论和实务引入社区，还把社区社会工作的技术运用到社区实际工作中。实践证明，这对社区工作大有裨益。目前，成都市成华区、济南市历下区、苏州工业园区等地运用此套技术成功解决了诸多社区公共问题，社区治理能力和水平有了明显提升。

四、结论

社区治理的本质是 ☻居民自我组织、自我行动、自我服务和自我约束的行动过程，核心是要把社区公共事务的决定权和行动权交给居民。同时，社区治理是多元参与的过程，各行动者的角色和功能在于赋权居民，增能居民，协助居民开展自治。现代社区治理是政府行动、社会行动、居民行动合力的过程，是政府指导、社会组织协助、居民行动的过程，是政府宏观安排、外部力量辅助、个体自由选择和社群自主协商的过程。“以居民为中心”的理念很好契合了现代社区治理的要求。

社区治理的目的是促进人的良善发展，为此，社区治理模式需要从“服务人”转向“改造人”。行动研究的核心是要寻找变的力量。社区治理作为一项自主行动，其目的是要促进人的变化，本质是居民主体性的彰显。单纯地服务人无论是出于何种原因都不能生成主体性，只有在自我行动中才能认识到个体的价值，才能产生主体性。各行动者在协助居民自治的过程中，始终要以激发居民的主体性为原则，不能忽视和剥夺居民的主体性。 社区治理需要社会工作，尤其是增能取向的社会工作。社会工作不仅强调理论，更强调实践。社会工作为社区治理提供方式方法，社区为社会工作提供发展土壤。在社会工作实践中，尤其要注重社区社会工作技术的运用。社会服务机构不仅要开展社区实务，也要注重社会技术的研发。只有重视并合理选择了社会技术，社区治理的理念和行动才能得以落实，社区治理的能力和效率才能得以提升。

注释

①“主体性”是现代社会学的核心概念之一，它不仅包括人的能动性和创造性，更包括人的自主性。自主性与他律性、依赖性相对立，与独立性和自律性相近。主体性意味着个体自愿、自觉、自决、自动。参见陶富源：《论主体及主体性》，《安徽师范大学学报》（人文社会科学版）2003年第5期。②张静：《政治社会学及其主要研究方向》，《社会学研究》1998年第3期；孙立平：《“过程-事件分析”与当代中国国家-农民关系的实践形态》，《清华社会学评论》2000年第1期。③陈伟东、李雪萍：《社区行政化：不经济的社会重组机制》，《中州学刊》2005年第2期。④2013年，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上提出要树立以人民为中心的工作导向；2016年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话进一步阐述了以人民为中心的发展思想。放在社区治理层面讲，就是要树立以居民为中心的发展理念。⑤阿兰纳・伯兰德、朱健刚：《公众参与与社区公共空间的生产：对绿色社区建设的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。⑥周庆智：《论基层社会自治》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期。⑦[英]Robert Adams：《赋权、参与和社会工作》，汪冬冬译，华东理工大学出版社，2013年，第20页。⑧陈伟东：《赋权社区：居民自治的一种可行性路径――以湖北省公益创投大赛为个案》，《社会科学家》2015年第6期。⑨尹浩：《“无权”到“赋权”：城市基层社会治理的新机制――以H省城市社区公益创投活动为分析对象》，《南昌大学学报》（人文社会科学版）2016年第5期。⑩谭祖雪、张江龙：《赋权与增能：推进城市社区参与的重要路径――以成都市社区建设为例》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2014年第6期。黄云凌等：《社区能力及其测量――以深圳市为例》，《城市问题》2013年第3期。费孝通：《居民自治：中国城市社区建设的新目标》，《江海学刊》2002年第3期。黄家亮、郑杭生：《社会资源配置模式变迁与社区服务发展新趋势――基于北京市社区服务实践探索的分析》，《社会主义研究》2012年第3期。陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社，2004年，第135页。[美]埃莉诺・奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道――集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店，2000年，第34页。陈家刚：《基层治理：转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》2015年第2期。周亚权、孔繁斌：《从保护型民主到自主治理――一个多中心治理生成的政治理论阐释》，《南京社会科学》2007年第9期。[美]曼瑟尔・奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，1995年，第64―68页。[美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900―1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，1996年，第5页。意愿型共同体的领袖是民主协商的结果，这不同于选举民主，领袖只能是一人。只要是居民自愿举荐的人，都应该纳入领袖的范畴，但要注意合理分工。这也是协商民主与选举民主的重大区别。汪火根：《“嵌入♂性”自主治理：温州行业自主治理的典型研究》，《甘肃行政学院学报》2016年第3期；何艳玲：《“嵌入式自治”：国家―地方互嵌关系下的地方治理》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2009年第4期。陈伟东、张继军：《“开放空间会议+”：一套社会治理的系统机制》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2016年第4期。黄晓春：《技术治理的运作机制研究――以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》，《社会》2010年第4期；丁大尉、李正风、胡明艳：《新兴技术发展的潜在风险及技术治理问题研究》，《中国软科学》2013年第6期。参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理――基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期；黄毅、文军：《从“总体-支配型”到“技术-治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期；刘永谋：《技术治理的逻辑》，《中国人民大学学报》2016年第6期。赵建军：《技术本质特性的批判性阐释》，《自然辩证法研究》2001年第3期。王岩、魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，《中国社会科学》2016年第7期。闵学勤：《社区协商：让基层治理运转起来》，《南京社会科学》2015年第6期。《中办、国办印发〈关于加强城乡社区协商的意见〉》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-07/22/c_1116010168.htm，2015年7月2✌2日。[美]Harrison Owen：《开放空间科技：引导者手册》，吴资杏、钟琮贸、林慧玲译，开放智慧引导科技股份有限公司，2006年，第25页。2016年11月29―30日，我们团队――华中范大学湖北城市社区建设研究中心，召开了首届“社工实务论坛”。来自所列地区的社区工作者在会议上详细说明了他们运用此技术的过程及取得的成效。随后，我们在对这些地区进行项目督导和实地调研时，也发现此套技术对社区带来较大改变。杨静：《回观历史辨识经验寻找变的力量――一个社会工作者的行动研究》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2013年第3期。社会工作是一种助人自助的专业，大致可以分为医疗取向的社会工作和增能取向的社会工作。增能取向的社会工作重视对服务对象和在地民众的增能，最终使服务对象成为自我发展的主体。参见古学斌：《行动研究与社会工作的介入》，《中国社会工作研究》2013年第8期。