城镇化进程中农民工市民化问题研究

摘 要：户籍制度的约束、社会保障制度变革滞后、教育制度门槛设置过高、城市居民对农民工的偏见、农民工在城市昂贵的居住成本等因素严重影响农民工市民化，因此，政府部门应采取措施降低城市落户门槛，进一步完善社会保障制度，落实农民工子女教育政策，实行平等的就业体制，实施公平的住房政策，并对社会各界进行宣传和引导，消除社会大众对农民工的偏见；同时，法制部门应着力加强农民工的维权意识，并帮助农民工维护自身的正当权益。

关键词：城镇化；农民工；市民化

中图分类号：F249.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0070-03

一、城镇化进程中农民工市民化面临的主要障碍及其成因

城镇化进程中农民工市民化主要面临两个障碍：社会障碍与个人障碍。社会障碍侧重于外部环境对农民工市民化的影响，对农民工市民化进程影响最为明显的是户籍制度、社会保障制度等公共服务和社会福利问题。个人障碍侧重农民自身的心理素质，对城市的适应能力问题。

1.户籍制度的约束

户籍问题无论对于失地农民还是新生代农民工来说都是进入并融ญ入城市的一大瓶颈。现有的户籍制度严重阻碍了农民市民化进程，许多城市办理农民转户，要求农民放弃农村的土地，以此换取城市的社保。而农民工普遍不愿失去家乡的宅基地，迟迟不愿转户。许多学者认为，这种做法既损害了农民的利益，也容易引起城市居民的不满。为了加快农民工市民化进程，必须完善当前的户籍制度，消除农村户口和城市户口之间的差别，在农民可以不失去土地的情况下建立一个统一的户籍制度。一线城市可以逐步取消暂住证，统一用居民代替农民和市民。一般中小城市，可以尝试降低入户门槛，对来城工作5年以上、有稳定工作的农民工开放户籍。

2.社会保障制度变革滞后

农民工来城务工，普遍面临着比城市市民更严重的就业与生活压力，但当前的社会保障制度的确没有让农民享受到和城市市民相同的待遇，一定程度上阻碍了农民工市民化进程。在现行政策下，农民工要参保，主要有三种形式：一是参加城镇职工社会保障；二是实行补贴，建立农民工专项综合保障制度；三是部分乡镇参加农村社会保障。但关于农民工的社会保障专门规则还只有地方性和政策性规定，在全国性的立法中缺乏相应的明确规定，农民工社会保险续接困难，部分地区甚至出现了退保现象。

由表1可看出，从2008―2012年，随着城镇化速度的加快，新一代农民工更加重视社会保障的问题，参保率有逐步上升的趋势。但大部分农民工在社会保障方面还是无法与城市居民享有同等权利。

在养老保险方面，农民工参保率只有14.3%，远低于医疗保险和工伤保险。

针对此种情况，可以让有稳定就业收入的农民和市民一样平等参与公共养老保险。

在医疗保险方面，建筑业和餐饮业参保率最低，分别只有6.0%和8.8%。从事建筑业的农民工都是以青年为主，由于居住条件、劳动强度及公共卫生方面等问题，比同龄人患上疾病的可能性更大，这样一来看病吃药也是难以避免的。而医疗保险制度对于务工农民的缺失，农民一旦患病，就会由于治病的高成本使他们有病不能就医、不敢就医、不想就医，小病慢慢拖成大病，以至于无法治愈，甚至可能造成丧失劳动能力的不良后果。

在工伤保险方面，进城务工农民多从事制造业，受伤在所难免。所以制造业工伤保险参保率相对较高，达到了28.9%。但发生工伤事故之后，农民工大多只能得到较少的补偿或短期治疗，企业甚至根本无人过问；因为工伤导致死亡的，也仅仅用几万元就私下解决了。

在失业保险方面，由表2可看出，参保率最低的便是失业保险。2012年，全国农民工失业保险的参保率仅8.4%。而城市居民一般都享有失业保险，如果不幸失业可在失业期间有失业补助，但务工农民却没有，❥在失业之后，必须依靠自己的存款维持日常开销，或者向亲友、老乡借钱过活，也有一些人由于经济拮据不得不重新回到农村。

在生育保险方面，进城务工的女工人在怀孕期间很容易被辞退，有些甚至没有得到任何补偿。即使没有被辞退，她们也无法享受和城市女职工同等的权益保护。

3.教育制度门槛设置过高成为农民工市民化的障碍

农民工子女跟随父母到城市生活，在城市受教育却受到了阻碍，他们很难顺利上学。幼儿园、小学、初中、高中的门槛太高，即使是九年义务教育，有的学校也会要求农民支付“赞助费”等额外费用，这无疑会增加了农民的压力，一些农民无法承受压力，只有让孩子回到偏远落后的农村地区上学。高考制度僵化，部分农民工即使支付了昂贵的赞助费，也无法让孩子留在城市读高中，因为现有的教育制度规定学生必须回原籍高考，这些回去的学生难免会因不适应而导致学习成绩下降。

4.城市居民对农民工的偏见影响农民工市民化的进程

目前，城市居民对农民市民化还存在一些偏见。有专家学者甚至认为，大量的农村剩余劳动力进入城市，不利于城市的稳定。有些城市居民会认为城市里出现脏乱差的根源是素质有待提高的农民工，进城后会增加公共基础设施的负担，导致城市公益福利水平下降。“城里人”与生俱来的优越感使外来务工的“乡里人”产生一定的心理障碍，在一定程度上阻碍农民工市民化的步伐。在过去二元经济体制下，农民与市民缺乏必要的沟通，部分市民排斥农民，使得农民进城务工容易遭到不公平的待遇。农民虽向往交通便利、环境优美的城市，但对于城市居民的不认同，难免会有无法融入的不适感。一些城市官员认为农民市民化不稳定因素太多，从而对农民市民化持怀疑态度，不能从战略高度意识到城镇化的必要性，在某种程度上促进了城市市民对农民的排挤与偏见。

5.农民工在城市昂贵的居住成本制约农民工市民化

大多数进城务工从事制造行业的农民工收入微薄，不足以支付大城市昂贵的房租。由表3可看出，2012年，由于城市的廉租房有限，除了单位提供住宿的32.3%的农民工群体不用租房，大部分的农民工必须与他人合租才能维持基本的生活，与他人合租已达到19.7%。很难想象在北京的一套两室一厅的出租房，可以住12个人。由于一线城市中心的房租都贵到难以承受，多数农民工只能租在偏远的地方，房屋破旧且设施简陋，有些出租房的热水器甚至还存在安全隐患。农民工长期处于这样的环境，对自己“城市居民”的生活望而却步。

二、城镇化进程中农民工市民化的思路与对策

1.降低城市落户门槛，加速推进农民工市民化的进程

过高的城市落户门槛是制约我国城市化进程的根本障碍，推进我国✿城市化的健康发展，首先要降低城市▲落户门槛。目前的投资购房落户、人才落户、优秀农民工落户等举措虽然为少数外来农民工落户提供了一线希望，但这种以财富、学历、技能、荣誉等作为落户门槛显然是一种新的歧视。2012年2月国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中提出，在县级市和小城镇只要“具有合法稳定职业并有合法稳定住所”，就“可以在当地申请登记常住户口”。但由于政策仅限于县级市和小城镇，而大多数农民工又在大中城市就业，因而政策成效极为有限。与此同时，“合法稳定住所”这一条件通常要求落户申请人提供房屋所有权证明或房屋租赁合同，使那些长期住在企业提供的集体宿舍和矿区工棚的工人无法落户，从而剥夺了他们的合法权益。我们认为，要真正降低城市落户门槛，只要具备“具有合法稳定职业”这一条件，就应当予以落户，实现农民工向市民的身份转变。

2.进一步完善社会保障制度

（1）完善医疗保险制度。首先要将务工农民纳入到医疗保险制度体系里，根据不同条件的进城务工农民，采取不同的医疗保险。工作收入相对稳定的农民可以参加与市民平等的医疗保险；对有流动性的务工农民，可以设立专门的医疗保险系统。医疗保险设置一个最低标准，只要务工人员缴纳后，就可以享受最低医疗保险。对于有经济困难的务工农民，政府应该给予一定的财政补贴。

（2）工伤保险制度的完善。进城务工的农民大都从事一些危险行业，极易引起工伤或其他的一些职业病，所以建立务工农民的工伤保险是大势所趋。工伤保险的费用应全部由企业根据职工工资的比例缴纳，同时要根据行业和工种的不同确定工伤保险费的缴纳额度和赔付额度。

（3）失业保险制度。要设立专门的务工农民的失业保险基金，本人及用人单位按比例共同缴纳失业保险金。用人单位按照劳动法为职工缴纳一定比例的失业保险费。应尽量降低进城务工农民缴纳的失业保险金。

（4）科学地调整养老保险制度。对于工作收入相对稳定的农民工可以参加与市民同等的养老保险，建立相关的账户；对于流动性的务工农民，可以采取设立专门的养老保险体系。此外，对进城务工的农民工启动最低生活保障制度。

（5）健全生育保险制度。企业要一视同仁地对待城市女职员和进城务工的农村女工。农村女工怀孕生育期间不仅不予以辞退，更要给予她们与城市女职工相同的生育保险补贴。

3.落实农民工子女教育政策

农民进城务工，在城市里工作和生活，同市民一样也是在为社会做贡献，应该享受同等市民待遇，其子女在城市也应拥有平等的义务教育的权利。因此，要将解决进城农民工子女义务教育问题写进《义务教育法》，通过国家立法形式保障务工农民子女的义务教育权。各地政府及教育部门要深入贯彻落实《义务教育法》，解决务工农民随迁的子女接受义务教育的问题，倡导公立学校积极接收农民工子女入学学习，同等对待农民工子女与城市子女，保障农民工随迁子女平等的接受义务教育。

4.实行平等的就业体制

农村劳动力转移是我国城镇化发展的必然趋势，城市里需要更多的劳动力来发展工业及第三产业。在这样的背景下☁，实行平等的就业体制尤为重要。所谓平等的就业体制，就是要消除针对务工农民的偏见和歧视，务工人员和城市职工一视同仁，就业机会及待遇平等。坚持平等就业体制的改革目标，是改变农民沦为城市“边缘人”现象，保障其合法权益的要求，是实现农民市民化的根本出路。完善劳动力市场信息，建立平等的就业管理机制，真正让市场发挥配置劳动力资源的作用。农民应积极参加职业技能培训，提高自身素质和劳动技能，满足市场对劳动力更高层次的需求。

5.实施公平的住房政策

实施公平的住房制度，解决务工农民居无定所的问题，需要市场和政府两者的相互配合。既要利用市场机制，又需要政府为低收入居民提供优惠政策。将进城务工农民纳入到经济适用房的申请范围内，扩大经济适用房的数量和规模，并相应提高进城务工农民的住房补贴，满足他们的住房需求；推广廉租房的建设和使用，满足低收入人员包括进城务工农民在城市生活的住房需求；发展廉租房附近的配套公共设施，满足农民工的生活需求，让进城务工农民更好地融入城市的生活，加快其市民化进程。

6.消除社会大众对农民工的偏见

党的十七大将农民工定义为城市的建设者。事实上，我国城市的发展离不开农民工。大多数农民工在城市从事的大多是脏、苦、累活，如果没有农民工，城市很难正常运行。因此，农民工进城务工，向市民转化，应广泛地得到社会的宽容、尊重和认同。政府部门应加强政策宣传，消除社会对农民工的偏见，推动农民工市民化有序进行。媒体应正确引导公众舆论，敦促社会各界公正对待农民工，并容纳和帮助进城务工的农民工。此外，文化、教育、卫生、政法等部门都应以宽容的姿态，接纳、尊重并积极地帮助他们。应积极地为农民工进城提供全面良好的服务，使农民工市民化得到快速和谐的推进。

7.加强农民工的维权意识，维护农民工的正当权益

由于农民工自身缺乏法律知识和维权意识，当自身权利被侵害时，往往不懂得用法律手段维权。关于不良企业拖欠农民工工资的新闻数不胜数，最后讨要薪资成功的寥寥无几。相关部门应提高农民的维权意识，出台相关法律法规保障农民工权益，让农民工懂得维权，有途径维权，并且可以维权成功。

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